贾康：政策性金融改革与浙江民间资本对接

邓小平同志很早时候有一个相当简洁的表述：金融是现代经济的核心。这句话展开一点，可以理解为，金融的重要性在于现代经济的货币媒介与信用媒介构成的整个血液循环系统，就好像一个生命体，心血管系统是核心系统。我们现在经济的发展，在中国走向现代化过程中，这种金融的作用，首先要从金融的理念，其次体系的构建等，都要适应现实的需要，适应邓小平勾画的三步走，后来居上，现代化赶超战略的需要。

比如财政与金融的配合，可以用守正出奇四个字来形容，所谓正就是承认经济金融、财政与金融的配合有规律性，不能简单地说自己出新创新而可以忽视正道规律性的认识和把握，但简单地按照教科书已有的认识、按照发达市场经济体总结的经验，是否能够解决中国现代化过程中金融发展问题了呢？似乎还不够，因为中国有非常明显的特点，浙江有浙江的特点，在每一个具体的需要考虑金融支持对象的时候，还必须考虑，由于对象的个性，需要我们采取针对性的对策，而针对性的政策处理的好，一定要能使支持后来居上的赶超。现在实际上，从中国发达的沿海地区，到中部地区，西部地区，在指导方针上，无一不在谈超常规发展，中央要求沿海地区率先实现现代化，要继续延续超常规发展的势头，中部要崛起，西部要开发，每一个地区现在都在争取把自己的发展战略上升为国家战略，而且现在我们应该看到，最近一两年十几个区域发展战略都已上升为国家战略，那么在这个过程中间，就需要我们在守正的基础上设计出自己支持超常规跨越式发展的奇谋，这种能够给它以特定的后来居上的发展过程给予有效支持的政策和金融的结合，我把它理解为，在常规金融发展过程中，是非常重要的，在中国市场经济必须要发展的商业性金融发展过程中间，我们可能还必须正面地讨论政策性融资和政策性金融体系构建的重要性，这是我思维的一个发展方向，在政策性融资与政策性金融体系构建的方面作了尝试和努力。在前一个年头，担任金融40人论坛学术委员会主席的谢平也对我们的研究给予了支持。我们试图把它搭成一个认识和理解的框架。那么，我就主要跟浙江联系比较密切的浙江民营经济与中小企业发展方面谈谈初步看法。

第一，民营经济与中小企业的重要性。这些年中国经济总体来说处于黄金发展期，其中，浙江是最耀眼的亮点之一，浙江民营企业的活跃程度在全国是首屈一指，在世界上也是非常有影响的。它对我们整个社会的贡献非常巨大。有这么一套指标大概能说明它的重要性，从全国来看，中小企业占比在浙江接近99%，在全国来看，也是这样，甚至我们可以这样说，接近99.9%，因为在国资委带领之下的大企业就剩100多家，以后要收缩到几十家，各个地方的为数也不会太多。面对着以千万来计量的市场主体，这里面最主要的都是中小企业，那么，他们要为我们整个经济提供50%-60%的税收，60%-70%的GDP，70%-80%的专利申请，80%-90%的就业。很显然，这样一些数据一摆，我们充分认识中小企业具有不可忽视的重要意义。特别是就业的问题，我感觉到中国社会发展稳定的一个问题，其中首先要考虑的就是怎么样提供就业机会，怎么样保证有一定增长的同时保稳定，保稳定首先就要就业方面的保障，而中小企业在里面的贡献是最大的。支持中小企业的发展，这些中小企业绝大多数是民营企业，它不仅惠民生，也紧密联系着转机制，增活力，搞市场经济，而我们现在实际上还需要进一步地使市场发育，市场全套机制的发育。在中小企业发展过程中，它们是内生的需要创新机制和市场经济。它在一开始自然而然以市场定位，把自己义无反顾地与市场结合在一起，所以在创新机制方面，实际上我们需要承认很多大企业的深化改革是相对滞后的，而民营企业和中小企业在进一步发育市场过程中间，比起大企业，贡献更加显著，因此我们今后在进一步转机制过程中不可忽视这种重要作用。

第二，我想谈一下在中小企业发展中间存在着融资难的问题，这也是一个世界性的难题。在国际金融危机的冲击下，社会各界要求不断提高中小企业融资支持力度，这显然与市场经济的缺陷势必有直接的关系。市场在常规发展中间，形成了商业性金融体系，这个体系自然而然是一个锦上添花的运行机制，这种锦上添花的运行机制无可厚非，作为商业性定位的银行金融机构，其选择贷款支持对象的时候，当然首先要考虑怎么做起来成本最低，风险最可控。支持大企业大项目和支持中小企业的小项目，每一个具体支持项目办理之间的固定成本可能差不多，但是大企业大项目做成一个融资的规模几亿甚至十几亿，小企业呢，几十万、几百万就很可观了。这样十几个几十个小企业做的工作量才能顶一个大企业做的工作量，那么实际成本的付出就要高出十几倍甚至几十倍。此外，这些中小企业融资构成的总体的风险明显高于大企业融资构成的风险，这是一个基本事实，我认为，商业性金融机构按照锦上添花的这种取向，自然而然更多地首先考虑的是支持大企业大项目无可厚非，其运行机制，运行下来也是一种资源配置在基础层面上的优化。社会上可以用来支持发展的融资渠道，首先把特别明显的大企业大项目，增长点可以得到比较充分的支持，但同时中小企业的支持怎么样也能够得到配套，这个事情需要得到更多的重视，我们观察了一下，中国这些年发展中这个问题十分突出，而国际经验来看，其他的经济体，无一不受到这个问题的困扰，人家也在想方设法找到一些对策。

第三，如何破解中小企业融资难问题？我认为我们需要发展政策性金融来发挥雪中送炭的作用。锦上添花的机制让其进一步充分发展，但同时，我们还要发展一套带有雪中送炭功能特点的融资机制。对于中小企业的融资支持，需要有政策性融资这样的力量，而我认为应该正面地考虑，在中国的总体发展中，我认为完全应该把它提到战略高度来通盘协调考虑，看是否需要构建一个政策性金融体系。

在中国的实践中间，在80年代末90年代初，已经明确提出了一个政策性金融与商业性金融分道扬镳的思路，各行其道，双轨运行，那么金融的双轨在具体的机构设置上，我们大家都知道组建了国家级的三家政策性银行，在信用担保方面，虽然没有明确的政策信用担保但实际上包含此意，建立了国家级的中国经济技术投资担保公司，以后地方政府层面各级先后出现了几千家政府背景的信用担保机构，但随后其他商业性的担保机构也像雨后春笋一样顺应经济社会发展出现了，但是分道扬镳之后，怎么形成合力，碰到了挑战与困惑。我们中国的探索各位应该很清楚，在上一次国家金融工作会议后，国家开发银行被要求商业化，另外的两家，农业发展银行，据我们了解，它作用的范围非常有限，面对三农的许多问题实际上已经无能为力；进出口银行它有发挥作用，但它毕竟是一个相对窄的在进出口环节上发挥作用的政策性银行。很多地方层面的有政策性担保明确意图的机构或者存在普遍的两难，一开始决策层的态度很鲜明，财政的支持也能跟上，再往后财政由于种种原因不肯跟进，紧接着这些机构的运行明显碰到了两难，如果按照一开始政策初衷，继续支持中小企业的融资担保等等，但是损失发生之后，认为对各方无法交代，对领导无法交代，对社会无法交代，特别是对自己的员工，对自己要做的事业无法交代，那么，如果它要想维护自己的资产，它能够保值增值，它就不得已要放弃政策性的初衷，转而追求短平快，转而追求一般商业化运作，这种两难已经普遍发生，这么多年来，大家各地做了很多积极的努力去化解两难局面，但是并没有很成形的经验。从国家级来看，我们说得实在一点，就是政策性金融体系战略框架仍然是不清晰的。

在地方融资平台这个形式上，我个人认为，实际上在现实生活的强烈需求之下各地普遍的潜规则，这些融资平台就是发挥地方不同层级上的政策性融资的功能。在浙江，我们举一个小例子，在金融危机的冲击下，一开始我们看到中国证券报上，有一整版，长兴县路桥公司发行15亿公司债的发债说明书，它看起来是一个法律框架非常清晰的企业法人，但是实际上，这是地方政府按照自己的意图，来操纵运行的地方融资平台，它所筹集的这些资金对于当地的发展战略是显然有非常重要的作用，但是这种地方融资平台运行下来的融资，我们观察，也很少能够照顾中小企业融资需要，它首先满足地方层面上整个发展战略上那个重点的增长点，一般也都是这种准公共产品的基础设施以及主打的地方大项目。国家开发银行虽然商业化后，我们观察它也碰到了随着金融危机的压力使它不得不拥有内在的动机和愿望，贯彻国家意志，走出去，抓战略重点等等。国家开发银行在这两年不声不响做了很多有非常鲜明的政策性融资色彩的事情，它的这套机制怎么理顺，我们觉得它应该更加注重理性的前瞻的视野下来作探讨，当时中央金融工作会议给它留了一条尾巴，叫做重点从事长期投资，长期投资怎么理解，它自己定义为开发，开发性就认为长期投资，它可以综合这里边的矛盾和困惑，但实际上它已经不能把自己简单地等同一个商业性的金融机构，它的资金来源有没有可能像其他商业银行机构一样让它吸储，现在看不到这些前景，那么只能继续发行金融债，但实际上金融债是一种准国债，带着明显的政策性色彩资金筹集方式，诸如此类的问题也都需要进一步探讨。

而在地方层面，我也觉得，从省级到下面的市县级，需要进一步正视现在民营企业中小企业发展面临的融资难题而找到守正出奇的全套思路和要领，在这方面，简单说一说，我们可以观察到国际经验，老牌的资本主义国家如“日不落国”英国，后来崛起的现在仍然是世界强国的美国，它们在政府体系都有专门的中小企业局或者中小企业署，这种政府机构得到了预算里边透明规范安排的资金支持中小企业融资，美国人从来不宣传这个事情，但你了解了这些事情之后，你问他，会客观如实地介绍它是怎么运作的，这是它的办事风格，所以，美国始终在坚持非常可控、可以预期的对中小企业的融资支持，国际金融危机冲击以后，它还特别使中小企业署发挥作用的弹性增大，就是增加政府方面承担风险的比重，它主要的方式，那时候我们听到上海的美国领事馆领事，他介绍的经验主要有两条，第一，贴息的方式，第二，信用担保方式，他认为这两套方式的机理是相同的，就是财政拿了一块资金以后愿意去承担风险，而降低整个融资环境是不是可以称为金融生态门槛的高度，把这个门槛高度降低以后，更多的中小企业可以得到融资支持，这里面发生的风险，在贴息方面就是项目失败，在信用担保方面就是发生代偿。只要控制在相对低的比重上，财政部把它源源不断地承担起来，把这个风险以一个比较高的比重消化掉，但同时也要求其他的主体如企业、商业银行和其他的可能参与的商业性的信用担保机构等等，大家是一个风险共担的关系。在原来规定的不同档次上，比如最低的小企业，政府方面承担的风险份额可以到85%，到了国际金融危机冲击到来的时候，为了支持中小企业它把政府承担的份额提高到90%，特殊情况下甚至提高到95%。它这种支持的框架相对来说是清晰的，英国也是如此。

那么战后迅速崛起被称为经济奇迹的日本的一个经验就是有一个更放得开的财运投融资体系，实际上就是政策投融资体系。这个体系和其国家组建的一系列政策性银行机构一起配合，提供不同行业，不同方向上的优惠贷款。这些日本所实施的投融资的政策性支持对于其战后产业结构的升级换代、主打的经济增长点产生了非常重要的作用。简单地说，我们看到的日本总结的经验，战后首先支持钢铁煤炭这些重化工的增长点的恢复。到了五十年代初，将重点转移到造船业，那时候世界上的造船业市场出现了一个机遇，日本的造船业得到了一个迅速的提升。到了六十年代其支持的重点转为半导体，以及一直延续到现在的信息技术。再往后支持自动化机械。这条路是不是走得完全值得肯定呢？还可以再商榷。那时候日本人自豪地声称机器人保有量世界第一，明显超过了美国。但再往后八十年代其重点转移到支持住宅建设等政策性融资中去。日本的发展轨迹对我们有明显的借鉴意义，当然它也有其教训。到了九十年代泡沫破灭以后，其金融系统里面的问题也包括投融资体系有比较明显和严重的问题。但从国际经验这个角度来说，我们不应该把小孩子和洗澡水一起泼掉。像日本的经验，它比较放得开，其利弊也比较明显。从严格来讲美国这次次贷危机和两房的政策性融资也是有直接关系的。政策性融资是双刃剑，一方面可以支持某些产业超常规发展，另外一方面可能积累一些矛盾。在这个方面中国人应该通盘考虑，我们是志在后来居上，然后成为赶超的一个经济体，我们应该对它的利和弊作一个客观的把握，