李平 江飞涛 李晓萍：治理产能过剩的关键在于完善市场体制、理顺市场与政府关系

2012年以来，由于国内经济增速放缓和国际市场持续疲弱，我国工业领域产能过剩问题更加突出。本轮产能过剩是国内增长阶段转换、世界经济深度调整与体制机制因素共同作用的结果，因而具有全面性、长期性的特征。当前，部分行业较为严重的产能过剩不仅使得行业自身面临转型升级困局，而且已经导致局部金融风险的逐步增加。

以往经验表明，采取强化新建项目审批、提高准入标准、严格准入管理、强制淘汰等管制方式，虽然能在短期内一定程度上缓解产能过剩，但是这种政策模式难以长期实施，也不能从根本上治理产能过剩，且与取消行政审批、深化市场体制改革的大趋势不符，并带来新的扭曲，强化企业过度产能投资的倾向，导致市场自发产能调整困难、市场波动加剧等不良政策效应。因而，正确认识产能过剩问题，准确把握本轮产能过剩的形成机理与特征，理顺市场与政府的关系，为化解、调整过剩产能创造良好的市场和制度环境，进而消除导致系统性产能过剩的体制机制扭曲，在现阶段尤为紧迫。

一、正确认识产能过剩，区分两种不同类型的产能过剩

产能过剩并不是一个严密的经济学概念，从字面上理解，产能过剩就是生产能力超过社会需求的状态。因而，有必要区分两种不同类型的产能过剩。一种是在比较完善和健全的市场体制下，现实经济运行的供需动态匹配和调整过程中以及经济周期性波动过程中，出现的生产能力相对需求过剩的情形。这种过剩是市场经济运行中的常态，也正是这种过剩，会使得市场竞争加剧，市场的优胜劣汰机制才会起作用。在市场经济中，企业还会保有一定的富余产能以应对需求的突然增长。在比较完善和健全的市场体制中，市场能有效协调经济主体之间的行为并引导供需迅速趋向动态均衡，一般情形下并不需要宏观经济政策之外的其它政策应对产能过剩。

但是在一些特殊情形下，亦需要政策部门予以关注。即在一国经济发展过程中，尤其是增长阶段转换时，随着需求结构、要素成本、环境成本、比较优势等方面发生急剧改变，一些产业（主要是劳动密集型产业、高能耗和高污染行业）或者一些产业的特定生产环节（劳动密集型生产环节）会在经历长期快速增长后，面临行业（或行业特定生产环节）的长期衰退和产能过剩的压力。这时，政府往往需要采取一些政策措施，以应对这些行业急剧调整对于就业、社会稳定带来的冲击，并帮助这些行业的过剩产能顺利退出，或者促进这些行业沿着产业链从低附加值环节向高附加值环节升级。

另一种是经济体制缺陷扭曲企业投资行为而导致的产能过剩。在中国转轨过程中，在土地的模糊产权、银行预算软约束以及地方政府干预金融等体制缺陷背景下，地区之间采取投资补贴的形式竞争资本流入，使得企业过度投资以及市场协调供需均衡的机制难以有效运转，进而导致系统性的产能过剩和经济波动加剧。体制扭曲才是中国出现产能过剩顽疾的关键所在，也是政策部门真正需要重点关注的问题。

将两种不同类型的产能过剩混为一谈，会导致不适当的治理政策。将市场信息不完备的现实经济与假定信息完备的理想状态相比较，将体制缺陷下市场主体行为扭曲和市场协调困难看作是市场自身的问题，很容易将两种类型的产能过剩混为一谈，并得出产能过剩是“市场失灵”的结论，要求政府采取干预市场的方式来治理产能过剩。现实经济中，市场主体的信息从来就是不完全的，市场机制和市场过程的功能恰恰在于发现信息（包括消费者偏好、需求信息、生产者信息和市场供给信息等），并充分利用这些分散的信息，通过市场纠错机制使市场供需不断趋于动态均衡并实现动态效率。需要进一步指出的是，市场体系调节供需平衡的能力以及促进经济效率的能力，总是受到制度体系的制约，对于曾长期处于计划体制指导、目前市场体系仍不健全的中国，转轨过程中看似“市场失灵”的产能过剩现象，是制度缺陷和政府对微观经济过度干预的结果。试图通过对微观经济更为广泛和细致的管束来治理所谓的产能过剩，只能是南辕北辙，不但不能从根本上治理体制扭曲导致的产能过剩，相反会使得供需市场调节更为困难，并带来更多不良的政策效应。

二、当前产能过剩的基本情况与特征

2012年以来，我国工业部门产能过剩问题尤为突出。当前的产能过剩很可能不同于以往的结构性、短期性过剩，而很可能是全面性、长期性的过剩。

当前，中国工业部门正面临严重的产能过剩问题，产能过剩涉及的行业和领域广泛，呈现出全方位产能过剩的新特点。产能过剩涉及的行业非常广泛。钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、造船、机床等传统行业产能大量过剩；铜、铝、铅锌冶炼等有色行业生产形势低迷，产能过剩问题凸显；多晶硅、风电设备等新兴产业领域的产品也出现严重的产能过剩；氮肥、电石、氯碱、甲醇、塑料等化工产品也呈现出产能过剩的态势。

部分行业产能过剩情况尤为严重。中国钢铁工业由结构性过剩转为全面过剩，并面临全行业亏损。2012年，炼钢产能近10亿吨，全年粗钢产量约7.2亿吨，产能利用率仅为72%左右，多数钢材品种产能过剩较为严重。2013年，钢铁行业产能过剩问题依然严峻，截至５月底，中钢协８６家重点统计钢铁企业中，有３８家亏损，亏损面达４４％，户均亏损2.58亿元。中国大部分（有色金属）行业冶炼产能过剩,尤以电解铝产能过剩问题突出，2012年，电解铝产能为2765万吨，产能利用率仅为72%。2013年上半年，新投产或即将投产的电解铝产能达200万吨，1-5月，铝冶炼行业亏损3.5亿元，众多企业亏损严重。2012年底，水泥、平板玻璃产能仍分别达30亿吨、10.4亿重量箱，产能利用率又创新低，分别降至72.7%、68.3%，两个行业利润总额同比分别下降32.8％、66.6%。2013年，水泥行业又新增16条生产线，浮法玻璃在建的有16条生产线。造船行业生产大幅下降，产能过剩问题严重，行业经营状况恶化。2012年全国造船完工6021万载重吨，同比下降21.4%。2013年1-6月，全国造船完工量2060万载重吨，同比下降36.0%，绝大多数中小型船厂开工率严重不足。部分石化行业产能过剩问题也非常突出。2012年底，我国尿素产能过剩约1800万吨；磷肥(折纯)产能超过国内需求1000多万吨；氯碱行业全年装置利用率约70%，聚氯乙烯装置利用率约60%；甲醇装置开工率约50%；电石行业新增产能约400万吨，远超过全年淘汰127万吨产能，装置利用率约76%。2013年上半年，化工行业重点化工产品增速整体有所减缓，以上行业产能过剩并无明显改善。太阳能光伏、风电设备、碳纤维、锂电池等一些新兴行业也相继出现较为严重的产能过剩问题。风电设备制造的利用率只有67%，光伏电池57%，多晶硅只有35%，2013年5月份统计，全国58个多晶硅企业只有7个在开工，开工率只有35%。

中国经济与世界经济进入深度调整期，是导致本轮产能过剩的直接原因，并使得本轮产能过剩将呈现长期性的新特征。一是中国国民经济已进入增长阶段转换期，增长动力和经济结构都将面临比较大的调整，许多传统重工业产品需求峰值已经或即将到来，这些行业将在较长一段时间面临较为严峻的产能过剩态势。中国经济经历了30余年高速增长以后，随着要素成本的不断上升、环境与资源约束强化、投资效率的不断下降和全要素生产率的恶化，以往过度依赖投资拉动、粗放式规模扩张与要素驱动的增长方式将难以为继，经济增长的方式将不得不更为依赖消费拉动、创新与效率驱动。随着投资对于工业增长拉动的效力逐渐减弱，投资实际增速逐渐下降，钢铁、水泥、平板玻璃、有色金属、普通机床等传统重工业产品需求增速显著放缓，这些行业将会在较长一段时期面临较为严峻的产能过剩态势以及产能调整压力。二是世界经济格局正在发生深远变化，中国传统（低成本）竞争优势增在减弱，传统出口制造业将在很长一段时间面临产能过剩的压力。世界经济已由危机前的快速发展期进入深度转型调整期，低速增长态势仍将延续；全球需求结构正在发生深刻变化，国际市场需求将长期低迷；而在劳动密集型产品、“两高一资”产品市场，随着劳动力成本、土地成本、资源与环境成本的快速上升，欠发达国家和地区发展觉醒，中国低成本优势面临越来越严峻的挑战；第三次工业革命的发展与发达国家的再工业化，将进一步削弱中国制造业的国际竞争优势。因而，中国传统出口制造业将面临长期产能过剩的压力。

三、体制缺陷背景下，地方政府采用各种优惠政策进行恶性招商引资竞争，是导致本轮产能过剩的深层原因。

体制扭曲背景下，地区对于投资的补贴性竞争才是导致产能过剩最为重要的原因。财政分权和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，使得地方政府具有强烈的干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资的动机，特别是对于具有高投入、高产出特征的行业，无论从政绩显示还是从财政、地方就业等方面考虑，各级地方政府都有非常强的动机推动这些行业的企业在本地的投资；而土地所有权的地方垄断和金融体系的软预算约束，使得为企业提供低价土地、减免税收等补贴措施，甚至通过财政支出直接为企业提供投资补贴，帮助企业获取金融资源成为地方政府竞争资本流入的主要方式，并成为地区之间竞争的具体形式和核心内容。地区竞争中的投资补贴、帮助企业获取金融措施的广泛采用，使得企业的投资行为被扭曲，并进而导致产能过剩：广泛的投资补贴使得企业进行过度的产能投资，进而导致行业内较为严重的产能过剩；地方政府低价提供土地的抵押功能和杠杆作用，并帮助企业协调获取贷款，会使企业自有投资比率过低，投资风险大部分转嫁给银行与社会，使得企业投资行为更为激进，进一步加重了企业过度产能投资的倾向，进而导致行业内产能过剩。地方政府为吸引投资和固化本地资源，纵容企业污染环境，使本地高污染行业企业的生产成本严重外部化，从而导致这些企业过度的产能投资和产品生产；普遍的牺牲环境竞争资本流入的做法使得高污染行业过多的产能投入，进一步加重高能耗、高排放行业的产能过剩。

资本密集型产业是地方政府招商引资竞争的重点行业，当这些行业技术壁垒较低或技术壁垒被突破时，就会导致比较严重的产能过剩。这在钢铁、电解铝、造船等传统资本密集型行业以及太阳能光伏产业、风电设备制造业等新兴产业中体现得尤为突出。此外，地方政府对于本地企业的保护和支持，以及国有企业的软预算约束问题，严重阻碍优胜劣汰的市场调节机制，加大过剩产能的退出障碍，进一步加剧了产能过剩的严重程度。

还需要指出的是，广泛的地区补贴性竞争还会为低效率的企业生存甚至发展提供空间，市场优胜劣汰的竞争机制难以充分发挥，导致产业（甚至整个经济）的配置效率低下；广泛的地区补贴性竞争还会诱发企业的寻租行为，诱使企业将更多的精力和投入放在寻求地方政府的补贴和优惠政策上，而不是把更多的投入放在研究开发、技术工艺的改造升级以及市场开拓上，会对产业的动态效率产生较为严重的不利影响，并进而导致中国企业在国际竞争中更依赖以政府补贴和低污染排放标准所带来的所谓低成本竞争力。

四、产业政策上的缺陷是推动产能过剩形成的重要原因

产业政策的不当干预是部分新兴产业出现严重产能过剩的重要原因。培育新兴产业一直是产业政策的一个重要目标，发达国家比较普遍的做法是保护知识产权、支持基础研究、支持企业研发与补贴绿色产品（或绿色能源）的消费。中国的新兴产业培育政策，则不仅仅如此，政策重点在于对企业的产能投资和生产环节的支持。在中国，中央政府产业政策导向意味着是否发展政策支持的产业以及多大程度发展这些产业将是考核地方政府政绩时的重要指标，同时也意味着地方政府为这些产业发展提供各种优惠政策时面临更小的政治风险（与钢铁、电解铝等行业相比较）。