梁波：权力游戏与产业制度变迁

摘要：1988－2008年间，中国石油产业外部合作战略实现了从早期以引进外国资本与技术为主要内容的“引进来”战略，向1998年后以输出资本与技术为主要特征的“走出去”战略的重要转型。本文以组织社会学决策分析的推论方式研究发现，作为一种产业制度变迁现象，中国石油产油产业外部合作战略的转型除了受到国家及其产业政策和市场机制的重要影响外，更深刻地受到一种复杂权力关系互动或权力游戏机制的作用。即中国石油产业外部合作战略转型深层的动力来源主要是国家和国有石油公司之间特定的权力游戏，这种权力游戏是基于各自行动能力与资源控制，和各自对特定的互动组织环境以及对方可能的行动策略的权衡与判断而建构起来的。

关键词：中国石油产业；外部合作战略；权力游戏；制度变迁

**本研究为国家社会科学基金项目“产业治理中的社会微观秩序研究”（11CSH036）研究成果之一。感谢李友梅教授、高柏教授、刘世定教授、刘玉照教授、石计生教授、张虎祥博士和王星博士等给予本研究的批评和启发，感谢匿名审稿人的中肯建议。文责自负。

一、问题与方法

改革开放以来，中国的经济产业治理实现了从计划机制向现代市场机制的转变，中国经济逐步同国际生产与分工体系接轨，成为全球经济的重要组成部分。作为一种重要的产业制度变迁现象，中国石油产业的转型，充分折射了中国经济全球化发展的历史进程。具体而言，1988－2008年间，中国石油产业的外部合作战略实现了从早期的以引进外国资本和技术为主要内容的“引进来”战略，向1998年之后以向外输出资本、技术和服务等为主要内容的“走出去”战略的历史性转变（赵振智、姚文俊，2008；金栋，2003）。本文的研究问题是：作为一种产业制度变迁现象，中国石油产业外部合作战略的这一转型，其深层的动力来源是什么？是什么样的复杂机制使得石油产业的外部合作战略呈现出特定的转型路径？

在方法上，本研究试图超越既有研究中那些带有明显结构决定论倾向的分析范式，将法国组织社会学决策分析的基本推论方式引入到基本的分析过程。从已有研究文献看，关于中国石油产业外部合作战略的转型主要包括两种理论解释范式：其一，从经济社会学的新制度主义范式出发的强调国家理性产业政策的理论解释；其二，基于新古典经济产业理论范式的强调市场作用的理论解释。

第一种理论解释是将中国石油产业外部合作战略的转型放到整个国有石油产业改革的宏观背景中去理解。这种解释通常认为，中国石油产业外部合作战略的转型是国家凭借其强大的行政权力，通过建构积极的产业政策理性推动的结果。换言之，在石油产业外部合作上，国家在形式权力（formalpower ）的框架内，基于设定好的变革目标和改革路径，逐步实现了从早期以引进外国资本和技术为主要内容的“引进来”战略，向后期以输出资本与技术为主要内容的“走出去”战略的转变。国家通过特定的石油产业政策，鼓励石油企业“走出去”。中国石油产业外部合作战略的转型根本的动力源自于国家有意识的产业政策建构（Ma＆Andrews －Speed ，2006；郭勇、吕文静，2005；Cole，2003）。

第二种理论解释则认为，中国石油产业外部合作战略的转型本质上是石油产业市场自然发展演化的结果。与强调国家理性产业政策的解释有所不同，这种强调市场作用的产业变迁理论解释认为，尽管国家是石油产业外部合作战略转变的积极推动者，国家的相关产业政策具有重要影响，但导致这种变迁的动力本质上源自于石油市场自身的发展演化。世界经济与产业的全球化发展，以及石油产业本身的市场压力是推动中国石油产业20世纪90年代中后期以来实现从“引进来”到“走出去”战略转变的根本原因（张宁，2009；赵振智、姚文俊，2008）。

这两种理论解释为我们理解中国石油产业外部合作战略的变迁提供了重要的认知路径。然而，从产业社会学的研究看，这两种理论解释仍然停留于从结构层面对外部合作战略转型进行分析，具有明显的结构决定论的倾向。无论是产业的政策解释，还是产业的市场解释，都在一定程度上忽略了外部合作战略转型背后现实存在着的复杂微观政治过程。在这一政治过程中，围绕着石油产业外部合作战略的转型，国家和国有石油企业等行动者之间不断发生着体现特定权力关系的游戏与互动，并作用于形式制度的变迁。制度变迁的复杂性提示我们，对于石油产业外部合作战略转型的社会学考察，需要从已有的结构性分析转向关注行动者间微观权力互动的行动分析。

以克罗齐耶等人为代表的法国组织社会学决策分析或许能够为我们提供一种全新的分析视角，来考察产业制度变迁过程中行动者之间权力互动的微观政治过程，及其对正式组织制度变迁所具有的关键意义。组织决策分析的研究者认为，任何组织与制度的变迁，从来都不是一种基于正式制度与结构的先验理性的产物。组织都很少是建立在组织成员的理性目标一致的基础上，正式的组织结构与制度安排也不可能事先设计出一套能够带来组织运作最大效率的，一切都看似都合乎理性的高度统合的组织秩序。参与组织互动的主体作为有限理性的行动者，总能够凭借各自掌握的对于组织或其他行动者而言非常重要的某种不确定性领域，成功建构起与其他行动者间的权力游戏（克罗齐耶、费埃德伯格，2007：78）。

“权力游戏”作为组织决策分析的一个重要推论要素，基本要旨是指参与到组织互动中的行动者，围绕着组织运行中某个特定问题的解决，基于他们各自对组织环境复杂性的认知与理解，各自所掌控的关键性资源与行动能力的盘算以及对对方可能行动策略的估计与判断，而建构起来的体现特定权力关系的互动过程（李友梅，2001；克罗齐耶、费埃德伯格，2007）。在权力游戏中，行动者（为了尽可能地实现自身的行动目标）之间持续地进行着互动、谈判、妥协和讨价还价，最终使得组织与制度的变迁成为可能。这种现实存在着的权力游戏成为影响组织与制度变迁的深层结构与动力来源。因此，本文试图从行动者的（差异化）目标、行动者的行动能力与关键资源控制、游戏的组织环境和行动者的行动策略等紧密联结的维度出发，深入揭示和勾勒中国石油产业外部合作战略转型中的复杂权力游戏过程。

二、外部合作战略的历史转型

（一）“引进来”：吸引外部合作

1998以前，中国石油产业“引进来”的外部合作战略是在一种封闭的石油体制下，通过有计划、有目的地引入国外资本、石油勘探与生产和石油化工技术的方式进行的。这一时期，石油产业实施“引进来”的战略，核心指向就是引进国外的技术与资本。当时，中国的石油产业相较于主要发达国家的石油产业而言，发展水平较低，在原油的勘探技术、开采作业和石油化工等方面技术水平比较薄弱。到20世纪80年代末到90年代中期，中国的石油产业更进入一个困难期：各主要油田的原油生产增速减缓，生产难度加大，成本急剧上升，债务负担沉重，国家有效投入不足，石油产业发展遭遇到了较严重的瓶颈（张春娣，1994；寿铉成，1997）。国家适时提出了石油产业“引进来”的发展战略，试图借助引进外国雄厚的资本、先进的勘探开采和石油化工技术以及先进的企业管理经验等，以求在较短的时间实现中国石油产业的较快发展。

国家通过制定一系列的制度与产业政策，来促进石油产业引进外部战略合作。在合作主体公司的指定、基本合作规范和吸引合作的优惠政策等方面，国家都先后制定了针对性的条例和政策，为石油产业实施“引进来”的外部合作战略提供了制度性的支持。例如，《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》（1982）和《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》（1993），形成并确认了以中国海洋石油总公司和中国石油天然气总公司为主体的，积极引进外国资本和技术，共同开发上游石油资源的制度性框架。《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》（1991）、《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》（1993）和《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例有关问题的通知》（国发［1994］10号）等重要政策文件，则为中外合作开采国内石油资源提供了配套性的激励政策。

“引进来”的战略较好地促进了中国石油产业的发展。20世纪80年代以来，中国石油产业通过实施“引进来”的外部合作战略，借助外国石油企业的资本、技术与管理优势，实现了在自有资金与技术不足的情况下稳定发展。例如，通过与外国石油公司的合作与自营勘探开发，海洋石油作为中国第一个全面对外合作的行业，在管理体制和技术实力上都得到了锻炼和提升，形成了从海上物探、钻井、测井、完井、平台制造、海上安装、铺管到采油、储油和运输等门类的大规模勘探开发的生产体系。中国海洋石油总公司先后同埃索、壳牌、BP、阿莫科、雪弗龙、德士古、阿科、阿吉普和道达尔等跨国石油公司建立起相互信任的合作伙伴关系（沈虹，1995）。所以，海洋石油工业引进合作，提升自身能力，发展壮大自己的积极成果，被国家领导人形象地比喻为（成功的）“无本买卖”和“高速高效地发展了民族工业”。在陆上石油引进合作方面，截至1997年年底，中国石油天然气总公司成功与9个国家和地区的41家石油公司签订了合作合同，共引进外资10.4亿美元（齐园，2005）。中国石油天然气总公司还利用直接贷款的方式获得了大规模的外资援助，截至1996年年底，中石油总公司累计获得各类外资贷款约80亿美元，吸收外商直接投资7.7亿美元（陈路，1997）。

（二）“走出去”：海外扩展之路

20世纪90年代中后期以来，中国石油产业在外部合作战略上实现了明显的战略转向，逐步实现了从主要引进外国资本与技术，向积极对外扩展，对外输出资本与技术的发展。这种合作战略的转变在中国石油产业的发展史上具有里程碑的意义。尽管早在1992年，中国政府就曾提出“充分利用国内外两种资源，两个市场”发展中国石油工业的战略方针，并提出“稳定东部、发展西部、油气并举、实施国际化经营”的石油战略，开启了中国石油产业“走出去”的序幕，但整体上1998年之前中国石油产业“走出去”的外部合作还仅处于初级阶段（舒先林、李代福，2004；张宁，2009）。

真正标志着中国石油产业加速实施“走出去”的外部合作战略是在1998年之后（隋舵，2005）。中国石油企业的海外扩展增速，输出的资本规模和占有的市场份额开始扩大，从早期只停留于石油上游小规模的石油开采项目，向上下游一体化的大规模项目发展，尤其是通过风险投资和兼并收购等方式，通过激烈的国际竞争收购了一些重要的石油项目和石油公司，并且逐步形成覆盖中东、北非、俄罗斯、中亚、东南亚和拉美等区域的海外石油投资带（舒先林、李代福，2004；童莉霞，2004）。截至2005年年底，我国累计实现对外投资572亿美元，其中中石油、中石化和中海油等三大国有石油公司的海外投资就达到70多亿美元，投资比例接近占八分之一（田竞，2007）。

1998年大规模的改制重组之后，中国石油天然气集团公司实现了海外资本市场的成功上市，这标志着中国的国有石油公司开始通过资本运营的方式正式走出国门，向海外进军。在海外成功上市后，中石油扩大了其海外石油业务投资与合作的领域。从上游的石油开采和技术合作，到石油化工项目和石油管道工程建设，从技术合作到大规模的资本运作，中石油逐步在海外石油合作中形成了自己的规模和竞争能力。

中石油先后在印度尼西亚、阿尔及利亚、苏丹、哈萨克斯坦和叙利亚等国家通过资产收购和直接投资等资本运作方式，实现对资源国石油市场的进入1.例如，2005年10月，中石油以41.8亿美元的总价成功收购哈萨克斯坦PK石油公司，开创了中国石油公司整体收购海外油气上市公司的先例，收购金额也创造了中国企业海外收购的纪录（张旭海，2007）。

在中石油迈出向海外扩展的步伐之后，中海油和中石化也先后进入国际石油市场。1999年以来，中海油实现了公司内部的大规模资产重组，顺利完成了旗下“中国海洋石油有限公司”、“海洋石油工程股份公司”和“中海油田服务股份公司”的上市。2002年，中海油就主动出击海外石油市场，通过实施大规模的海外收购，形成范围涉及澳大利亚、东南亚、西非和里海等区域的海外油气资源业务区块（王晨，