林晓慧：国企改革：“私有化”还是破除垄断？

从"两桶油"到"双电网"，从"国有四大行"到"三大运营商"，这些中国老百姓耳熟能详的著名垄断国企们，仿佛总在公众舆论中扮演着备受争议的尴尬角色。针对"官办企业"垄断、暴利、低效、腐败等种种"劣迹"的质疑与批判，几乎已成事实上的政治正确。而关于如何为顽固的国企病辨证施治的争论，也频繁成为坊间舆论的焦点。一部分论者坚持激进的"私有化"药方，认为国企病的唯一救赎就是改变企业的公有性质。而私有化论点的反对者们所能提出的反诘，则大多只能是指责国企私有化往往成为权贵利益集团低价侵吞全民资产的借口。本质上讲，这种反诘仅仅指出了从公有制转换到私有制的过渡过程中可能存在的道德风险，而并不能够从根源上为全民所有制这一特殊的产权安排做出令人信服的合理性辩解。试想，倘若公有制相对于私有制而言的确存在着系统性、本质性的缺陷，那么"激进私有化"又有何不可？

因此，有关国有企业改革走向的争论，停留在辩论双方彼此诛心、相互质疑对方利益立场和道德的层次是毫无建设性意义的。本文将指出，现阶段，中国垄断国有企业病之症结，不在"国有"二字，而在"垄断"二字。换言之，最主要的问题不在于所有制安排，而在于相关行业链条上的市场结构。若不改变以垄断为主的市场结构，则哪怕私有化完全成功，如今的所谓国企病也将照样会续存不误；而倘若变行业垄断为有效竞争，则哪怕根本不搞私有化改革，现有的国企病也将得到极大的救治。研究如何破除垄断、至少是制约垄断，才是国企改革的正途之所在。

现实上看，对国有企业破除垄断、引入竞争的力度，将取决于行业自然属性和政府改革思路综合作用之结果。现阶段，各行业国企去垄断化进度各有不同，差异甚大，既有仍属政企合一、尚无明确改革时间表的行业，如铁路和烟草，也有仅维持表面竞争、实质仍属垄断的行业，如电网和石油，当然也存在已逐步走上正常竞争化道路的领域，如航空和电信。本文将以中国电信服务业的改革历程为例，展示一个历经曲折、渐入佳境、但又远非完美的国企去垄断化实践过程，以便于讨论在国有基本框架下引入竞争机制、克服垄断国企病的可行性和实践效果，以及潜在的制度风险。

私有化论点的三大理论资源

1、预算软约束问题

经济学界关于国有企业制度缺陷的最早的成体系的批判，应来源于匈牙利经济学家科尔奈(Kornai)的"预算软约束" (soft budget constraints)理论。作为1960年代匈牙利计划经济改革实验的设计者和局内人，科尔奈在总结经验教训时提出，只要存在中央集权的计划经济框架，那么无论在微观上怎样对国企经营者进行绩效激励，均不可能显著改善国企效率，因为政府和国企之间天然存在着类似"父与子"的关系，政府不得不为陷入危机的企业进行紧急救助，而国有企业的倒闭则是不可能的事情。毫无生存之虞的国有企业无心改善经营，低效和亏损就成为常态，而社会主义经济也由此成为"短缺经济"的代名词。

科尔奈的洞见曾深深影响了中国经济改革，中国1980-90年代间的国企改革道路也比匈牙利1960-70年代的理性化改革走得更彻底。经过80年代放权、让利、承包、股份等种种实验之后，最终，国有企业的破产和转卖在中国成为合法的现实。到90年代中后期，计划经济框架已经全面让位于市场经济为主的框架， "父子关系"的计划经济的土壤既已不在，科尔奈意义上预算软约束的问题，就整体而言，业已不再是中国国企效率的主要桎梏。

美国社会学家布洛维 (Burawoy) 在比较中俄两国90年代改革史时总结道，中国通过市场化改革，在避免国企私有化的前提下克服了预算软约束，而俄罗斯则相反，虽然施行了私有化，但因为叶利钦政府与经济寡头之间强烈的利益嵌入，预算软约束问题依然存在。

2、委托-代理问题

新制度主义经济学和信息经济学视角下的"委托-代理问题"(principal-agency problem) 是私有化支持者的最重要理论资源之一，似乎也更当时。该理论认为，清晰界定的产权是一切市场交易有效开展的必要前提，是避免"搭便车"、外部不经济等问题的必要手段。公有制因实质所有者缺位，导致"委托人"（产权所有者）与"代理人"（实际经营者）之间的信息极不对称，极易引发代理人利益激励结构的变形和以权谋私的道德风险，从而导致整体的低效率。部分极端的产权理论支持者进而认为，私有化是此类问题的唯一解决之道。

产权理论所提出的问题显然是切实存在的，它印证了"平均主义大锅饭"、"干好干坏一个样"、"人员能进不能出"、"干部能上不能下"、"损公肥私"等等中国老百姓对改革前国企顽疾的朴素生活经验。但它提出的私有化药方，却是过于简单化和理想化的。

现实的情况是，在社会化大生产的今天，单一业主制和简单合伙制早已不能涵盖全部的经济主体，哪怕在私有经济领域内，也开始出现越来越多样化的复杂产权安排，如股权分散的股份制公司和公众上市公司。此类企业几乎不可能做到产权所有者和实际经营者的合二为一，因此在激励结构方面面临着与国有企业相同的挑战，股东群体与其所雇佣的经营团队之间照样存在顽固的利益博弈和委托-代理困境。且只要企业规模足够大，则必然存在企业内部的复杂科层结构，每一层科层结构都意味着一层上级对下级的委托授权关系，也就意味着一层具体经办人员损公肥私的潜在道德风险。所有者与经营者的普遍分离，大规模企业的复杂科层制结构，这二者事实上正渐渐成为现代经济核心的主流性质。

产权理论的原理在90年代的国企改革中是起过作用的，当时对数量众多的低效率中小国企所实行的"放小"政策，实质上是符合产权理论的私有化诉求的。但是，我们不能说产权理论可以解决现存大型国企集团的委托-代理问题。大型国企的问题，须留待本世纪初期一个新设立的名叫"国资委"的机构来尝试解决。

作为国有企业的出资人角色，国资委的成立在一定程度上缓解了"所有者缺位"的问题。它对大型国企的基本管理思路是现实主义的：一方面不回避普遍存在的委托-代理困境，另一方面也不像产权理论那样削足适履、仅仅为了对抗委托-代理问题就去取消企业现实经营所客观需要的复杂产权结构和科层结构，而是强调企业内外部的制度建设和监管保障。就现代企业管理学而言，大规模企业实体的委托-代理困境不是一个可以从产权安排层面彻底解决的问题，而是一个需要在企业经营管理实践中不断取得平衡制约的问题。这类现代企业制度包括了市场化的劳动雇佣制度、绩效考核制度、对关键岗位的特殊激励制度、上市公司的信息披露和审计制度，等等。

从过去十年来看，众多大中型国企引入现代企业管理制度的进程是具有极大差异的。今天，我们既可以看到基本沿袭旧有制度、缺乏激励动力的国企，也可以看到很多内部风气已全面转向经营效率为先的国企。就当今国企整体平均管理水平而言，虽还不如成熟的资本主义大企业那样严格完美，却也全然不似当年平均主义盛行时那般庸碌光景。

3、垄断问题

进入新世纪，公共舆论对国企病的批评仍在继续，但其取向却发生了戏剧性的变化，由从前的批评国企亏损，转变为批评国企暴利。经过上世纪末漫长而痛苦的拍卖、转让、破产、下岗，中国政府事实上已经放弃了在所谓"竞争性领域"中对中小规模企业的所有权控制；而在另一些政府不愿意放弃的"关键性领域"，则通过政企分开和重组整合，将原有的地理上分散、管理上各自为政的大量国有机关单位进行重新塑造，形成了一些巨型国有企业集团。今天我们所熟悉的中石油、中石化、中国电信、中国移动等，便是其中的典型代表。这些新生的国企集团一经成立，便在经营的行政特许授权和事实的市场份额两方面，都拥有了绝对的垄断地位。

传统的新古典主义经济学对垄断（包括寡头垄断）的危害已有成熟的分析。一方面，市场上的垄断者通过对价格的操纵，可轻易打压潜在竞争者的成长，压缩上下游环节及同环节小竞争者的利润，保证自身的丰厚收益，从而丧失改善经营的动力，导致劳动生产率底下、内部管理欠缺、服务水平落后和缺乏创新精神等问题。另一方面，若企业的垄断地位和内部的委托-代理问题相结合，则可导致严重的商业腐败。因此，哪怕是最崇尚自由市场的国家，也需要把反垄断通过法律形式确立为政府职能。

对垄断企业的制约机制，须视各种具体垄断现象成因之不同而不同：对于本来具有充分竞争潜力却因排他性的特许授权而产生的行政垄断，政府须主动降低准入门槛，拆分垄断企业、扶持竞争企业；对于因技术优势等市场因素而形成的自然垄断，视其程度亦可考虑进行强制拆分；对于因行业内客观存在的强烈规模效应而导致的基础性自然垄断，为避免强制拆分所导致的重复建设和不经济，也可以考虑容许垄断存在，但须加强监管，且通过额外的税收等手段将部分垄断收益转化为公共财政，也可收归国有，由政府直接控制其利润之分配，将超额利润用于公用事业。

反垄断的核心，在于政府对自身行政授权的自律和对外部市场结构的监管，而不在于具体企业的所有制的安排。若单纯只把已有的垄断国企转变为私有，而不改变其所处的市场结构和政策环境、不降低市场准入门槛、不进行强制拆分，则这样的私有化根本无助于垄断问题的解决，反而是损害了垄断收益贡献于公共财政的可能性。

何种策略更可行？

预算软约束问题、委托-代理责任问题、垄断问题，此三者针对中国国企在不同改革阶段所存在的问题，各自提出了有价值的批评，并推动了各时期国企改革的进程。但是将这三者用作私有化论点的理论资源，学理上和事实上都是存在失配和误用的。在上述三种理论路径之外，还有一部分持私有化观点的论者对在国有主导的框架内破除垄断、引入真实竞争的可行性与效果持怀疑态度，转而从改革动力的角度，希望私有化将能够带动反垄断。这种策略不切实际之处有三：

第一，从政府整体价值取向考虑，政府对既有大国企进行激进私有化改革的动力，反而远低于对其进行去垄断化改革的动力。较之反垄断，政府更没有动力对现存的国企集团进行大规模的主动私有化。90年代的国企私有化是为政府甩包袱，是符合政府利益的举措；而现在则时过境迁，大国企集团是政府的现金奶牛，维持它们的国有属性才是政府的眼前利益所在。

第二，私有资本往往更加渴望垄断，尤其是有实力在私有化过程中竞购大国企集团的私有资本，它们接手原国有垄断资产是为了继续维持其垄断地位，从而获取超额收益。最可能的私有化结果，也仅仅是缔造了一批新的"垄断私企"而已。腾讯、谷歌、美洲电信等具有相对垄断地位的私企对同行业弱小竞争者的挤压一点都不比国企更逊色；同样，腐败亦不是国企的专利，商业腐败的根源是对市场的不对等控制权，并不因国有私有而有所分别，近期媒体上沸沸扬扬的淘宝"小二腐败案"，即为寡头垄断私企商业腐败的案例。更为严重的是，倘若现存的大量具有天然垄断属性的行业如电网、电信等被私有化，所形成的新垄断私企将比腾讯、谷歌、淘宝等通过竞争而获得优势地位的企业垄断得更加顽固、更加彻底、更加难以破除。

第三，在国有主导的框架内破除垄断、引入真实竞争，并不是不可实现的。首先破除垄断有利于经济整体增长。单一行业内的垄断，虽对本行业垄断企业及其主管部门有利，但其垄断收益来源与对其他行业和社会的过度索取，降低了国民经济的整体运行效率，并不符合宏观经济的优化要求，反而有违更高层的经济综合管理部门的利益。也就是说，反垄断的需求往往来源于比行业主管部门更高阶的宏观经济综合管理部门。而在这两者的博弈过程中，后者获胜的概率往往更大。

其次，破除垄断有利于提高企业的国际竞争力。在经济全球化的时代，政府虽然可以通过垄断政策禁止国外优势企业"打进来"，但是无法通过垄断政策帮助国内优势企业"走出去"。垄断企业在技术创新和业务创新等方面有着先天的缺陷，很难具有国际竞争力；而走出国门、争夺国际市场份额却往往又是政府对国有大企业集团的重要期望。为了完成国际化布局的任务，企业和行业主管部门也不得不从破除垄断开始，苦练内功以迎"外敌"。

从实践角度看，主动去垄断化的改革也是有先例可循的。近年来我国电信业改革的历程，即为一个典型例证。下节将详述我国电信业去垄断化改革之历程和得失，进而总结经验教训，分析在避免私有化的前提下，国企去垄断化改革为何依然可行、需要哪些条件、以及可取得怎样的效果。

电信业去垄断历程回顾

改革开放30多年来，