桂华：集体农地制度改革的回顾、反思与展望

摘要：土地属于公有制生产资料，实施家庭承包经营以来，农村土地制度设置面临着生产资料公有制与家庭分散经营的矛盾。通过承包经营，在集体公有的土地生产资料上建立集体“公有”与农户“私用”的权利关系。二轮承包以来的政策变化，逐步脱离提高农业经营效率的制度目标，日渐朝着确立农民土地财产权利方向发展，土地承包经营制度异化为财产制度，不仅违背制度设置初衷，而且降低农业经营效率。下一步农地制度改革，要适应城镇化背景下的农业生产力发展趋势和生产关系变革需求，在坚持集体土地所有制的改革底线下，探索与农业经营方式相适应、与农民生产需求吻合的集体土地所有制实现方式。

关键词：集体所有土地、土地承包经营、经营制度、财产制度

一、提出问题

土地属于公有制生产资料。自实施家庭联产承包责任制以来，我国农村土地制度设置一直面临着生产资料公有制与家庭分散经营之间矛盾。近年来，农村劳动力外流与农业生产技术进步推动农业生产经营方式变化，带来我国农村土地制度调整的新要求。面对不同改革主张与形式多样的地方实践做法，中央划定农村土地制度改革四条底线之一是“坚持土地公有制性质不改变”[①]。探索与农业经营方式相适应、与农民生产需求吻合的土地制度，是当前“三农”领域的核心问题。

面对生产力发展带来的变革生产关系要求，目前学术与政策界关于农村土地制度改革的主导思路是，在集体公有的土地设置私有产权，再引入市场机制进行土地要素重新配置。[②]顺此思路，农村土地制度调整主要是强化和扩大农户土地承包经营权。土地承包经营是生产资料集体所有制的经济实现方式，土地承包经营权是集体土地所有权的权能分离产物。本文的分析表明，农村土地集体所有权在现有的土地承包关系中被虚置，已经接近突破土地公有制的改革底线，并对农业生产经营产生负面影响。

造成土地承包经营制度改革在法理上与实践中陷入困境的根本原因是，部分研究者忽视土地的生产资料属性并受到私有财产权话语误导。经过社会主义改造，我国已经消灭土地私有制，实现农村土地归“劳动群众集体所有”，取消私人通过土地垄断占有来摄取社会财富，落实“各尽所能、按劳分配”的社会主义公有制原则。但是在当前的实践中，具有私有财产权属性的土地承包经营权已经违背制度设计初衷，不仅日渐变为私人获取地租的手段，而且阻碍土地要素优化配置，阻碍农业经营体系创新。由此引发对农村土地制度改革反思：在公有制前提下，土地到底是生产资料还是属于可以被私人占有的财产对象？与之相关，我国农村土地制度本质上属于农业经营制度还是属于财产制度？基于以上，本文梳理土地承包经营制度改革过程及其逻辑，对我国农村土地制度进行正本清源分析，并探讨下一步改革方向。

二、作为集体所有制实现形式的土地承包经营

农村土地集体所有制与农村经营体制是决定土地承包经营制度的两个基本前提。在坚持土地公有制不变前提下，土地承包经营制度的具体内涵随着农村经营需求进行调整，作为集体所有制实现形式的土地承包经营具有历史实践性。

1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有，并取消土地报酬，组织集体劳动，实行“各尽所能，按劳取酬”，正式实现土地从私有制转为公有制。在“三级所有、队为基础”的人民公社体制下，除少量自留地之外，土地的公有主体与农业生产经营管理单元在生产队一级被统一起来，土地“公有公用”的主要矛盾体现在统一管理难度与统一经营效率方面。

随着人民公社体制走向解体，农村经营体制发生变化，我国逐步确立家庭联产承包经营在农村基本经营体制中的基础地位。实施家庭联产承包经营之后，原来归集体所有的部分生产资料交由各个生产责任主体管理和使用，赋予生产责任主体一定自主经营权利的同时也确定其责任和义务。在集体统一经营向家庭承包经营转化的过程中，部分生产资料继续由集体统一占有和管理，比如农田水利设施，其他的大部分生产资料实现“车马土地到家”。原本只拥有锄、镰等简单生产资料的农户，获得了集体所有的车、马、农机具、土地和种子、化肥、饲料等多数基本生产资料，家庭等成为一个实在独立的微观经营主体。[③]家庭联产承包责任制推进我国农村生产资料占有形式越来越朝着建立私人产权的方向发展，如近年来国家推行农村小型水利工程设施产权化改革，尝试通过承包、租赁、拍卖、股份合作等方式建立农村小型农田水利工程多元产权格局，打破之前集体所有统一管理的公共生产资料占有形式。[④]从当前农村实际情况来看，除土地之外的大部分农业生产资料基本实现了农民私有。在此总体趋势下，近年来一直存在主张土地私有化的声音。

土地是农业基本生产资料，“土地到家”是实施家庭联产承包经营的基础。基于所有制的限制，“土地到家”既不能改变其公有属性，同时还需要服务于农业的家庭分散经营方式，满足农民自主经营需求。在实践中，我国逐步探索农村土地所有权归集体、使用权归农户的两权分离制度，创造出“公有私用”这一与家庭经营相适应的土地集体所有制实现方式。正确处理“公有”与“私用”关系是设置土地承包经营制度的关键，具体需注意以下两方面。

一是“公有”作为一种由一定范围内劳动群众共同占有、使用、支配生产资料并获得收益的产权形式，与私有制下的共有产权形式在外观上相似，但是二者性质完全不同。私有制下的共同共有或者按份共有皆可依法分割转化为个体私有产权形式，而公有生产资料禁止任何形式的私有化。在权益配置上，集体所有制具有对外排他性与对内公共性特点，即凡属本集体经济组织的成员，自然拥有承包土地用于农业生产经营、分享土地租金收入、参与集体土地民主管理等方面的“资格”。一旦取消其成员身份，便丧失上述“资格”。公有制生产资料在集体内部配置与集体成员资格相关联。在家庭承包经营体制下，产生相对稳定的生产资料配置要求与不断调整集体成员构成之间的矛盾。具体是指，一方面婚丧嫁娶、户口迁移等带来的成员资格变动要求不断调整土地配置，另一方面是农业生产对土地承包稳定性有一定要求。如此就形成在土地承包经营实践中土地应否调整这一焦点问题。

二是农户“私用”权利的保护与限度。采用土地两权分离制度设置的初始目标是，将土地使用权赋予农户，使其获得自主经营权利。在“交够国家、留足集体、剩下归自己”的农业经营收益分配方式下，土地承包经营制度激励农民进行生产投资和劳动投入，提高农业生产效率。家庭联产承包责任制赋予农民自主生产经营权，建立农民在生产投资、劳动投入与经营收益之间的直接关联关系，对改善农业经营效率有一定积极作用。不能忽视的一点是，农业经营效率受多方面因素影响，需要摒弃“一分就灵”的老观点，原因是农业生产中还包括一家一户“办不好、不好办”的公共事务。包括农田水利建设管理、机耕道维护、良种推广、统防统治、农时调节等，都具有很强的公共性，在这些活动上进行集体统筹相对于一家一户生产的效率更高。纯粹原子化的小农户经营方式存在很多弊端。结合农业生产特点，我国逐步发展出统分结合双层经营体制，兼顾发挥农户自主经营与集体统筹经营的两方面积极性。生产资料公有制是集体统筹经营的合法性基础，土地集体所有权是集体发挥统筹作用的产权工具。坚持土地承包经营，既要保护农户自主经营权利而又不至于陷入生产上“一盘散沙”状态，同时又不能将土地承包经营权变成一种对抗集体统筹功能的绝对权利。

三、土地财产化改革及其制度异化

（一）以生产经营为核心的制度设置

以家庭为单位的土地承包经营属于农村生产责任制的一种形式。十一届三中全会通过的《农村人民公社工作条例（试行草案）》规定，在农林牧副渔工等行业“都要根据生产需要，建立小组或个人的岗位责任制，实行定人员、定任务、定质量、定报酬、定奖惩的制度”。在实践中，各地出现小段包工定酬、专业承包联产计酬、联产到劳、包产到户到组、包干到户到组等形式，1982年中央一号文件明确这些“都是社会主义集体经济的生产责任制”。经过探索，在农村最终确立“包干到户”为联产承包经营的基本形式。相对于人民公社体制下集体统一经营方式，联产承包经营制度的全新经济意义体现为，生产和劳动由统一转为分散进行，以及劳动报酬不是通过工分而是通过个人从产品中直接获得。[⑤]1982年中央一号文件总结联产承包制的意义在于，“可以恰当地协调集体利益与个体利益，并使集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发挥”。

土地承包经营是家庭承包责任制的基础，以土地生产资料配置为核心的家庭承包经营最初属于经济意义的制度创新。因此，理解土地承包经营制度的关键是抓住其作为“承包经营”的经济内涵。经济意义上的承包经营属于生产责任制的一种具体形式，并广泛存在于社会各个领域。当前一些国营农场借鉴农村经验采用农场职工家庭承包经营责任制，另外还有一些保持集体统一生产经营的农场，在实际生产管理过程中也采用“定人员、定任务、定质量、定报酬、定奖惩”的包片包段责任制。总体而言，经济意义上的土地承包经营服务于提高经营效率的目标，且要根据实际条件作出具体制度选择。以生产经营为核心的土地承包经营制度，具有以下四方面特点：

一是土地承包期相对稳定。受农业生产自然属性、农业基础设施投资回报周期和地力培育等方面的影响，明确土地承包期限，保持土地承包关系相对稳定，有利于提高农民投资积极性。1984年中央一号文件提出，“延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。土地承包期一般应在15年以上”。当时中央政策比较灵活，为地方实践创新留下空间，很多地方保留机动地，坚持“三年一小调、五年一大调”或者实行“两田制”，来解决人口自然变动带来的生产资料分配不均问题，基本调和土地承包关系稳定与土地调整的矛盾。1990年中央一号文件提出，“对已经形成的土地承包关系，保持稳定；只要承包办法基本合理，群众基本满意，就不要变动”。加上“基本合理”限定，表明在承包期内存在调整土地承包关系的空间。

二是农户要负担集体义务。土地属于公有制生产资料，农户获得集体生产资料同时，必须承担对应的集体义务。1982年中央一号文件指出，“建立健全生产责任制”包括“要国家、集体、个人三方面兼顾，不能只顾一头。集体提留、国家任务都必须保证完成。”农户通过承包获得土地使用权利后所产生的义务，包括完成国家征购任务和上缴集体提留。集体提留用于集体内部开支，如“统一安排烈军属、五保户、困难户的生活”，或是“进行农业基本建设”。从集体经济组织角度看，集体提留可看作是集体土地所有权的经济实现，从农户角度看，集体提留可看作是农户获得土地使用权所支付的对价。

三是集体掌握土地发包权。土地承包经营权是由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组等代表行使集体土地所有权，并按照一定程序向农户发包所产生的一项权利。离开集体土地权利，不能产生土地承包经营关系。土地发包权包括两类，一是上一轮土地承包期限到期之后，在集体内部重新配置生产资料，统一确定土地承包关系的权利；二是在土地承包期限之内，