刘守英：中国农地权属与经营方式的变化（2010―2014年）

农村土地权属状况与变化

中国农村土地改革后的土地产权结构，可以概括为以下三点：一是继续保持集体所有制不变，即维持“三级所有、队为基础”的所有权架构。二是实行产权归农户，即农户拥有农地使用权、收益权和转包权。三是实行村社成员权共有制，即村民小组边界内的每个成员，拥有平等土地产权。人口增减变化，调地；土地被征用后，平分土地补偿款，重分土地；土地非农开发的租金成员分红。在这一基本框架下，在政策和法律上，对农村土地产权不断予以完善。一是延长土地承包期，从15年延长到30年，再到提出农民与承包土地的关系长久不变，形成农民与土地关系的稳定预期。二是在合约结构上，从改革初的达成“上交国家、留够集体、剩余归自己”的合约安排，到实行承包人与承包地块对应，承包期内“增人不增地、减人不减地”，再到提出长期而有保障的土地使用权，以明确农户对土地的利益归属，实现土地产权权能。在此基础上，通过《土地承包法》和《物权法》对产权予以合法保护。在实施层面，农村土地产权演变出现了几个值得注意的特征。

（一）集体土地所有权主体变更与上收

在中国农村制度改革中，尽管将农地产权下放到了农户，但是，“三级所有、队为基础”的架构一直保留。随着工业化、城镇化的加速推进，发达地区的村庄被卷入这股洪流，传统农村劳动力和人口则不断离开村庄，由此带来村庄治理结构的变化。

一是村庄归并加剧。改革以来，在经济力量和行政力量的双重推动下，各地并村、并组势头加快。一是行政村数量锐减。根据中国统计年鉴的数据，1985年时，全国行政村数量为94．1万个。到1994年，减少到80．2万个。到2004年，又减少到65．3万个。2014年时已经减少到58．4万个。在不到30年的时间里，全国行政村数量减少了35．7万个，减少了35．5％。二是村民小组数量大幅缩减。根据相关统计数据，1997年全国农村村民小组535．8万个，到2004年减少为507．9万个，到了2013年，进一步减少到497．2万个。16年的时间里，村民小组减少了38．6万个，减少了7．2％。拆村并组的推行，更多是从变化环境下农村治理成本的考虑。但是，在中国现行土地集体所有制下，无论是拆村还是并组，即意味着其土地所有权边界的改变，村与村之间、组与组之间的人口规模不同、土地数量各异，对应的权利和利益也不一样，因此，大量村组归并中的纠纷大多因此而起。

二是集体土地所有权主体上收。由于“三级所有、队为基础”的模糊性，近些年来，村庄治理结构的变化中，事实上又加剧了土地所有权主体的上收。在改革初实施包产到户时，除了少数地区的土地所有权在行政村以外，绝大多数村庄的土地分配单位在生产队（即自然村）一级，但是，按照农业部经管司的统计，2013年，全国集体所有耕地14．13亿亩，归村所有的面积达5．81亿亩，超过耕地总面积的四成，归组所有的耕地为7．28亿亩，占51．52％，归乡镇集体经济组织所有的耕地仍有1．04亿亩，占集体所有耕地的7．36％。从近年来的变化趋势来看，归村所有的比例仍在快速增加，从2010年的37．79％上升到2013年的41．12％，增长了3．33个百分点；归乡镇集体经济组织的耕地呈现下降趋势，从2010年的11．35％下降到2013年的7．36％，下降了3．99个百分点（见表1）。

分地区来看，东部地区归村所有的比例最高，2013年近半数土地归村所有，超过了归组所有的比例，而中、西部地区归村所有的比例均在40％以下，归组所有的耕地仍占半数以上。从耕地权属的变化趋势来看，东部地区土地所有权上收的速度最快，中部次之，西部最慢。2011―2013年，东部地区归村所有的耕地增长最快，从42．80％增加到49．5％，增加了7．3个百分点，归组所有的耕地从42．01％增加到43．39％，增加了1．38个百分点，归乡镇集体经济组织所有的耕地比例则从15．19％下降到7．11％，下降了8．08个百分点。中部地区归村所有的耕地从35．80％上升到38．65％，增加了3．15个百分点，归组所有的耕地从53．54％上升到54．10％，增加了0．56个百分点，而归乡镇集体经济组织的耕地从10．66％下降到了7．25％，下降了3．41个百分点。西部地区归村所有的耕地从36．31％增加到37．50％，增加了1．19个百分点，归组所有的耕地从53．67％增加到54．79％，增加了1．12个百分点，归乡镇集体经济组织所有的耕地则从10．01％下降到了7．71％，下降了2．3个百分点。

很显然，原本作为土地集体所有权主体的村民小组（即原生产队），在村庄治理结构变革中，越来越失去土地的所有权。我们在基层调查时，当与地方干部问及此种做法时，他们都觉得理所当然，理由是村民小组已经不承担什么职能了，生产功能被农户家庭取代，公共物品提供和行政事务主要由村委会行使，行使土地所有权主体的土地发包、证书签发等也就自然到了村委会一级，村民小组作为土地所有权的单位也就被视为可有可无了。

（二）成员权集体所有制不断自我强化

1998年，正值中央强调和落实“延长承包期30年政策”，针对中央政府提出的承包期延长到30年的政策，有62％的被访农户不赞成三十年内不再调地，而且越是在传统农区比例越高；81％的被访农户不接受“新增人口不再配给土地的作法”（8县800农户调查，刘守英、龚启圣）。到了2003年，正值《农村土地承包法》实施，尽管赞成延长承包期到30年的农户比例上升到62．9％，但是还有20．6％的农户明确主张要缩短承包期。赞成承包期内不再调地的比例上升到51．1％，但是还有36．8％的农户仍然认为在承包期内可以调地（6省12县2114农户调查，赵阳）。到2008年，“农地承包期内30年完全不调整”、“不合理”的被访者高达62．79％。认为“增人不增地”和“减人不减地”、“不合理”的被访者比例分别高达61．98％和59．95％（6省30县2200农户调查，陶然等）。中国人民大学和美国发展研究所的5次17省调查显示，从2001年―2010年，支持“增人不增地、减人不减地”的农户比例从42．0％下降到38．2％，反对该项政策的农户比例从42％下降到28．6％，持中立态度的农户则从15．9％上升到33．2％（丰雷等，2013年）。

（三）农地承包经营权的保障与丧失

根据农业部经管司统计，2013年，全国集体所有农用地总面积63．02亿亩。其中耕地14．13亿亩、园地1．21亿亩、林地19．44亿亩、草地23．71亿亩、养殖水面0．75亿亩、其他3．79亿亩。其中实行家庭承包经营的耕地面积13．27亿亩、园地0．61亿亩、林地9．98亿亩、草地17．28亿亩、养殖水面0．29亿亩，合计为41．43亿亩，占农用地面积的65．74％。2010―2013年，农用地家庭承包的比例增加了5．17个百分点，主要是林地和草地的家庭承包比例有所上升，耕地的家庭承包比例则稍微下降了0．39个百分点（见表2）。

但是，在结构快速变化和相关政策作用下，失去农村土地承包经营权的农民在增加。

一是因征地引发的农民土地承包经营权丧失。1987年到2001年，国务院发展研究中心课题组研究数据表明，中国非农建设占用耕地3394．6万亩，其中70％以上是征地，约有3400万农民因征地失去或减少了土地，年均242．9万人失去或减少土地。到2013年，据农业部统计，农户因征地失去承包耕地323．2万亩，若按照农民人均耕地1．46亩计算。2013年全国因征地而失去或减少耕地的农村人口就多达221．4万人。按照2002年至2013年间，年均失地人口232．1万人推算，11年间失地人口达到2553．1万人。据此估计，中国1987―2013年，共征占农民土地超过7100万亩（2002―2013年按照人均1．46亩计算），共有5900万以上的农民失去或减少土地承包经营权。按照《全国土地利用总体规划提要》，在未来20年间，我国还将占用超过3000万亩耕地，因此而导致失去土地承包经营权农户数还将大幅增加。

二是因实施“增人不增地、减人不减地”导致无地人口增加。据对贵州省湄潭县实施25年“增人不增地、减人不减地”结果调查，1987至2010年，该县新增人口12万，实行“增人不增地、减人不减地”后，这些人口就没有再分到土地，到2010年，无地人口占总人口比例高达25％。目前，这一政策已经成为全国性政策，如果得到完全实施，中国1998―2013年，新增人口约为1．13亿人，按照农村户口占比71．3％计算（按照农村人口9．7亿，全国人口13．6亿计算）约有8060万农村人口成为了无地人口。

三是因实施计划生育政策超生产生的无地人口。计划外超生人口因为违反了“计划生育”政策，未能分得土地，成为了无地农民。根据全国第六次人口普查数据，我国无户籍人员大约1300万人，绝大多数为超生人员。据此估计，严格按照计划生育政策，由此产生的无地人口约为1300万人。其中由于罚款等措施，让一部分超生人口分到土地，导致实际的无地人口数应该略小。

四是流动人口承包权与经营权分离。根据国家统计局抽样调查结果，2014年全国农民工总数达2．74亿，其中，外出农民工总量达1．68亿。流动人口的土地权利应该如何处理，不仅关系到现有农村留驻人口是否能够适当扩大经营规模，也关系到流动人口是否能够通过处置农村的土地权益覆盖一部分城市定居成本的问题。

（四）土地确权与实施

2001年底，国土资源部下发了《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》和《集体土地所有权调查技术规定》，农村土地确权工作才得以继续推进。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，搞好农村土地确权、登记、颁证工作，以进一步完善农村土地管理制度。2010年中央一号文件指出，“扩大农村土地承包经营权登记试点范围，保障必要的工作经费”。并要求“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”。2015年中央一号文件再次强调，“对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，