李克军：形形色色的农地纠纷

（节选自2010年出版的拙著《乡村视野》第二章）

由于现行农地产权和经营制度存在着一些缺陷，改革过程中各种利益集团难免展开博弈，再加上土地管理中存在一些漏洞，改革开放以来，特别是在农地价值提高的情况下，土地纠纷在各地不断发生。据有关部门调查统计，在农民的上访案件中，70%左右与土地纠纷有关。如果仅仅按案件数量分析，恐怕普通农民之间的土地纠纷占多数，但这类纠纷涉及到的农民数量少，解决起来也相对容易。据我观察，容易引发群体性事件，解决起来难度大的主要是以下三类土地纠纷：

1、种田大户、下乡资本与群体农民之间的土地纠纷

上世纪九十年代，农民负担较重，结构调整温度较高，乡村集体对土地的权力也相对多些（关于土地流转的文件多有“经发包方同意”的内容）。这几大因素造成了两种结果：一是农民对土地承包权属的期望值偏低，很少刻意主张自己这方面的权利。有些农民很随意地将承包田无偿交给亲属或邻居耕作，有的为了逃避税费负担，听任村组织将承包田收回重新发包。二是村集体组织能够比较充分地行使土地所有者的权利。有的为了推进规模经营或结构调整大刀阔斧地调整土地承包关系，包括为大办乡镇企业而随意占用村民的承包田；有的则为了解决税费收缴的难题或避免土地撂荒而收回部分村民的承包田。而这两类行为却很少遇到村民的抵制。进入新世纪后，税费改革和国家支农力度的加大，使土地价值急剧提升，很多外出打工的农民本来已经默默地放弃了土地承包权，现在却回来“要”地。在这种情况下，法律、政策、实际都处于矛盾之中。一方面，法律规定农村土地归集体所有，另方面又要给农民以稳定的带有物权性质的承包权，村集体组织在虚化了的产权面前经常处于尴尬的境地。我在前文中主张一定时期内稳定这种产权制度，主要是从宏观经济政治环境考虑的，并不否认这种产权制度的弊端。特别是在具体政策上，前些年压给基层组织那么多兴办公益事业的任务，又规定农民必须履行缴纳税费的义务，但却缺少对农民拒绝履行义务的惩戒措施；税费改革后，对农民拖欠的税费不允许追缴，而对乡村巨额债务却没有出台有效的化解政策。这就造成了很多难以排解的农地纠纷，表明看，是农民群体与承包大户的利益纠葛，背后却是国家政策、基层组织与农民的权利博弈。这里转述国务院发展研究中心刘守英一篇文章中列举的两个案例。

案例1：L村种田大户与村民之间的承包纠纷

湖北省监利县白螺镇L村共有1147口人，224户，耕地1619亩，外出打工人员500人左右。2001年，该村村民D某承包了该村耕地1027亩，占全村耕地总面积的66%，全部与村委会签订了承包合同，承包期限到2010年。与D某对应的是其他223户农民耕种土地只占全村耕地总面积的34%。当时，因税费负担较重，村民们对谁承包土地多少并不关心。但税费改革后，村民们纷纷回乡要求村委会重新分田，但是D某认为，自己在土地撂荒严重的时候将大片土地承包，完成了各项税费任务，而且这些年来又花费大量人力和财力改善农田生产条件。如果退田，将造成损失，所以坚决要求按原来签订的合同执行。

案例2：Y村外来投资人与村民的土地纠纷

湖北省监利县龚场镇Y村外出打工的农民比较多，在土地产出效益较差的时候，一些农民不履行承包义务，甚至将土地抛荒。村委会未与有关承包户协商，于2002年底将3个村组的435亩低湖田承包给了招商引资来的老板陈XX，4年间，每亩承包费140元。双方签订了合同，做了公证，陈XX投资30多万元改造低湖田，建成养鱼池，头一年亏本，第二年持平，正准备后两年赶本赚钱的时候，国家实行税费改革，土地价值提高，原承包户开始找陈XX要田种，陈当然不给，由此引发纠纷。最激烈的时候，个别村民甚至睡在陈老板的车子前边，死活不让开。

这两起案件，如果依法裁定或判决，因村委会无权代替村民与种田大户签订土地流转协议，那么，种田大户肯定会败诉，不得不将土地归还给原承包户；但随之而来的另一场官司――种田大户必然要向村委会索赔，结果很可能以村委会败诉告终。那么，村里的巨额债务必将再添新高。

2、政府或乡村集体组织与农户之间的土地纠纷

这类纠纷不是很多，但影响比较大，而且对某些公共权力的合法性及所谓“集体经济”的合理性提出挑战。

案例1:北方F县S镇与所辖的富强村村民之间的农地纠纷案

1978年，原S人民公社按照县革命委员会关于建立良种繁育体系的要求，从9个大队和几所学校抽调土地154.5公顷，成立了良种场。1984年良种场解体后，这些土地一直由镇政府使用经营。在二轮土地承包时，农民提出过将这些土地归还给村里的要求，由S人民公社演变成的S镇没有答应。因那时土地经营效益不高，没有越级上访。2003年，张XX等几个村民多次到镇、县、市三级上访，要求镇里把土地退还给村民。开始几年，几级政府都无正式答复。2006年12月，镇政府了出具了处理意见书，认定这些土地“不能分给农民”，2007年2月，县政府出具复查意见书，作出了“上访人提出的信访要求不予支持”的决定。从两级政府的出具的“意见书”文字看，对原人民公社抽调部分生产队耕地和现在镇政府占用这些土地的基本事实没有异议，处理意见的主要依据有两条：（1）《民法通则》规定，“从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护”；省《土地权属争议处理办法》规定，当事人在超过20年诉讼时效后，“提出的土地权属争议案件不作为土地权属争议案件受理”。 （2）1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》规定，“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有”。 F县上级C市关于《延长土地承包期办法》规定，“上轮土地承包前，集体经济组织之间由于调换、赠与等形式的土地权属关系一律维持现状不动”。对这两级政府的处理意见，上访农民不服，提出的《复核申请书》，辩称，自良种场解体后，各村农民就一直要求归还土地，但镇政府对此置之不理，不存在超过诉讼时效的问题；镇政府不是农民集体经济组织，所以有关集体经济组织之间纠纷的法律规定对本案不适用。农民到C市政府上访后，市领导要求国土资源部门对此案进行复核调查。国土资源部门经调查后认定：县、镇政府的意见“法律依据不够充分，事实了解不够清楚”。 随后，市政府按此口径，于2007年6月出具了复核意见，要求县政府“按照土地政策、农业政策对此案作出妥善处理。”2008年6月，县政府出具了复查意见，在原来调查的事实没有变化的情况下，仍坚持“该土地权属归S镇人民政府所有”的意见。其理由除了重申关于土地确权和承包的有关规定以外，又强调，1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，当时的人民公社的性质为集体经济组织，现S镇人民政府是从原人民公社演变过来的，所以，具备主张该土地权属的主体资格。省和市有关规定要求处理土地权属争议要“从实际出发，尊重历史，面对现实，有利生产，方便生活，保持稳定”，该地在两轮土地承包时均未进行分配和调整，现在又有明确的使用和经营管理人，所以，不宜变动。上访农民又向市政府提出复核要求，市政府领导又要求法制办进行复核调查，法制办认定，县政府的复查意见“符合相关法律规定”。2008年9月，市政府按法制办的口径出具了复核意见书，维护了县政府的复查意见。2008年10月，省委巡视组到该市开展巡视，上访农民找到巡视组反映情况。巡视组建议市委市政府认真研究和贯彻相关法律政策，妥善处理好这起土地纠纷。为掌握第一手资料，巡视组的同志把市县两级相关部门的同志请到住地，询问有关情况。县农委的同志态度明朗，认为镇政府占有这类土地理所当然，还有其他乡镇存在类似情况，如果返还给村民，将带来很多不稳定的因素。市信访办的同志只谈接待处理过程，对政策法规依据语焉不详。市、县国土资源部门的同志开始似乎有些顾虑，不愿多说，后经动员引导，才简要谈了他们的看法。他们认为，这类土地纠纷案件，关键是要依法对土地进行权属确定。镇政府不是集体经济组织，不具备主张争议土地权属的主体资格，现在没有，将来也不可能获得合法的土地使用证，那么农民上访要求归还土地，从法律角度，是合理的。法制办的同志只表示同意县政府处理意见，既没说明理由，也没对国土部门的看法发表评论。经巡视组沟通督促，市县两级政府协商后确定：争议土地继续由镇政府代相关村集体管理，承包费收益，按一定比例由村集体和镇政府分享。

我觉得，这起土地纠纷上访案件，既是土地权属的争议，也是基层政府与村民之间利益的博弈。县政府的几次复查意见，都强调人民公社时期从生产队抽调土地的历史背景，从而说明现在镇政府继续占有这些土地的合理性。其实，这完全是两回事。当年人民公社抽调生产队的土地，属于一平二调，按当时的政策，也应经过协商，并对减少土地的生产队给予一定补偿，但那是历史旧账，只能吸取教训，不宜纠缠。如果现在这些耕地仍由镇里的集体经济组织经营，按有关规定当然应维持现状，并核发土地证。问题在于，当时成立的良种场早已解体，镇政府作为一级政府，不具备经营土地特别是获得土地权属的主体资格，却以种种理由继续占有这些土地，显然是与民争利的行为。另外，县政府引证的相关法律和政策的规定，都是为调节集体经济组织之间、村民之间或集体与村民之间纠纷和矛盾的，而镇政府和农民之间，在这个问题上理应是管理与被管理、服务与被服务的关系，无论是从法理上说还是从法条上说，都不应曲解或套用。

这起并不复杂的土地纠纷案件，为什么反反复复，历时6年仍无结果呢？我看至少有以下3个原因：第一，相关部门和县镇两级政府办事拖拉，效率低下，某些同志工作跑粗，缺乏细致求真的精神和作风。尽管详尽的接待处理情况不得而知，但农民正式上访到镇政府第一次出具处理意见，大约3年左右的时间；市政府第一次复查后提出重新调查处理的要求后，县政府拖了一年才把坚持原来决定的意见拿出来。三级政府之间、政府与相关部门之间，文来文往10多次，处理意见变来变去。从发文签字看，几个层次的领导都没有对文稿进行认真阅读，因此对关键环节和处理依据处于朦胧状态。第二，政府依法行政的意识不强。尽管三级政府的多次行政决定书或复查意见书都引证了一些法律政策条文，但是多数文不对题。国土部门曾形成过比较详尽的调查报告，法律依据相对充分，但除市政府一度采纳以外，总体上没有被决策者接受。市法制办的调查报告，简单粗糙，除了引证作为被复查对象的县政府意见中的几段文字，草率表态之外，看不出其认定意见的依据在哪里，但市政府却照抄照转，既不严肃，也不严密。第三，政府对可能引起的连锁反应心存顾忌。据我所知，很多地方的乡镇政府都占有数量不等的耕地，有的权属在某下属企事业单位名下，有的是所谓“两荒地”，收入几万元到几十万元不等。在目前乡镇财政捉襟见肘的情况下，这笔收入可以程度不同地缓解经费紧缺的矛盾。日子过的好的乡镇，可以更加“滋润”宽裕。争议耕地近2000亩，据复查意见说一年一发包，按当地现在的市价，可以收入40多万元。如果开了“土地还家”的先例，其他各地纷纷效仿，乡镇的日子可能雪上加霜。换个角度，土地确权给村里后，如何经营，也是个难题。承包给农户，可能使二轮承包后刚刚“消停”的争地要地风波再起；村里经营，照样可能带来诸多矛盾。所以，决策层可能觉得维持现状是上策。另外，据上访农民反映，这些有争议的耕地，都由镇干部或其亲属耕种，有的没交任何费用。因所有调查材料都没涉及这个问题，我们当然不能武断地认定这是真实的，但也不能完全排除其可能性。如果一定程度地存在，处理起来当然阻力就更大了。

案例2：W市J村党支部与村民开荒地收费纠纷

J村1100户，“计划内”耕地面积11000亩，其中机动地50亩，远远低于规定的标准。但是，计划外的开荒地多达7600亩。这些开荒地多数是村民们未经批准开垦的。因这个村领导班子变动频繁，对开荒地的管理基本处于失控状态。近8000亩地，只有2400亩收取承包费，且价格很低。2008年，村党支部和村委会组织开荒地清理并准备签定承包合同，按每亩每年80元的标准(水田，当地承包行情为每亩300元左右)收费，只有20多户的240亩耕地接受了这样的承包，其余农户拒不缴纳承包费，