赵俊臣 赵海兰 ：正确认识、依法制止乡村组织“反租倒包”侵犯农户土地承包经营权的行为

农村实行家庭承包经营责任制以来，云南民族地区乃至全省同全国一样，不少地方兴起了一股“反租倒包”的热潮，有的地方政府与媒体甚至把它当作经验来推广。

中央决策层洞察“反租倒包”侵犯农户土地承包经营权的实质，一再发出叫停令。然而，中央叫停令并不管用，不少地方依然我行我素，“反租倒包”行为不但没有停止，反而越搞越热烈。

实践中“反租倒包”情况比较复杂，确有一些企业按照中央要求和自愿原则，倒包了大量农户土地林地，给予了农户和乡村集体高于当地市场价的租金，发展现代农业，实现规模经营，实现了农户、乡村集体和企业的“多赢”，对此当然应该给予支持。而对于与当地乡村组织联手，强行收租农户土地林地、压低流转价格、侵犯农户利益者，应当根据中央要求坚决予以纠正。

一、什么是“反租倒包”?

“反租倒包”是指乡镇政府或村集体经济组织将已经承包到户的土地通过租赁形式集中到集体（称为反租），进行统一规划和布局，有的还进行必要的整治，然后将土地的使用权通过市场的方式，承包给农业经营大户或者从事农业经营的公司（称为倒包）的土地经营方式。

乡镇政府和村集体经济组织喜欢“反租倒包”，在于可以继续扮演土地出租者的角色，从中获得不菲的地租，即它直接向转包者收取地租，并获得在支付原承包农户租金后的差额部分，十分可观。倒包方的农业经营大户或者从事农业经营的公司喜欢租“反租倒包”，在于可以乘机“圈进”自己所需要的大规模土地。

理论界一部分人高度评价“反租倒包”，并把“反租倒包”作为改革经验，认为通过“反租倒包”形式不仅可以使得土地的流转变得容易起来,土地经营很快达到规模,从而实现规模经济,并最终实现经营主体内部的投入产出比率的提高，而且还有利于社会资源的优化配置,促使大量抛荒闲置或产出率不高的土地转向种植规模化、能把握市场信息的大农户或企业。

中央决策层并不认可“反租倒包”。早在2001年12月30日《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（中发[2001]18号）中明确指出：“土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式……由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的‘反租倒包’，不符合家庭承包经营责任制度，应予制止”。2008年一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》更明确指出：“坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农地用途等问题，依法制止乡、村组织通过‘反租倒包’等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。”

二、农村土地“反租倒包”的情况

据有关调查显示，经济发达的地区土地流转中“反租倒包”较为普遍，我国东中西部地区“反租倒包”出现的频率分别为18.8%、9.5%和12.9%。

对于地处祖国西部的云南省地区来说，“反租倒包”也有较多发生，其形式有的规范合理，有的则属于中央文件指出的强迫农民流转，且补偿标准过低。以下介绍几种较为典型的“反租倒包”形式。

（一）烟草公司的现代农业示范区模式

近几年来，烟草公司利用自己雄厚的资金和技术实力，启动现代烟草农业建设的试点，取得了显著成效。2009年，楚雄州的禄丰县作为全国三个整县推进现代烟草农业试点之一，当年建设20.8万亩基本烟田。2010年，昆明市的石林县、红河州的泸西县、曲靖市的陆良县、师宗县被列入全国现代烟草农业建设试点县和全省滇东现代烟草农业综合示范区，首创跨区域整体规划、统一建设，共规划基地单元24个，基本烟田117.31万亩，其中石林25.58万亩、泸西31.23万亩、陆良33万亩、师宗27.5万亩，覆盖农业人口达141万，两年内将规划投资17亿元，其规模之大全国空前。其中，在涉及所需土地时，一般是在统一规划下，由烟草公司和乡村组织出面，把农户土地租赁下来，通过整治后，再承包给育苗服务、种植大户、家庭农场和合作社经营。

一是由烟草公司统一组织与扶持的育苗服务社所需土地，以高于当地土地出租的租金每亩800--1000元左右租赁农户土地。其运作又有育种员承包和股份制两种。在股份制育苗服务社里，产权具体量化到被服务的基本烟田的烟农手中，然后由育苗专业队按照“完善技术、集中管理、降低成本、以苗养苗”的思路，明确育苗价格，实施专业化、商品化育苗。在育苗结束后按照每株5分钱的标准销售给烟农，销售所得按照专业队投资投工及产权量化到烟农所占股份进行分红。如禄丰示范区育苗服务社农户以每亩土地折资1万元入股，每一股土地分红可以有1200元，烟苗育完后还可以种蔬菜，还有收入分红。入股农户每户至少一人在服务社每年至少打工70天，每天40元，每户打工收入至少2800元，这样算下来，到年底分红时，育苗服务社每股分红起码4000元。

二是种植专业户和大户。采取“村委会牵头、农民自愿、专业户承包、政府和烟草支持”的办法，改变千家万户分散种植的烟叶生产模式，实现烟叶规模化连片种植。具体运作，专业户和大户以每亩每年600――800元的价格，租用当地农户的承包地，形成连片的规模经营。农户土地被租出后，有的可以到专业户和大户那里打工，也可以外出打工。如禄丰县碧城镇佑位村民小组的周仙英，2009烟季租了4亩地给种植大户，一个烟季租金能有2668元，平均每亩667元；她加入洪流植保服务社获得打工收入1000多元、加入烘烤服务社获得打工收入3000多元、在租用自家土地的种植大户打工收入2000多元、栽烟收入2000多元、烟田套种萝卜收入4000多元，一季烟下来收入1.5万元；她丈夫承包荒山，栽起生态包谷、黄金梨，这一年多增收也有2万多元。

三是家庭农场。家庭农场的规模比专业户和大户还要大一些，一般为亩。所需土地与当地农户协商，采取都同意的流转方式，其价格一般都不低于当地市场价。其运作有家庭独立运作和股份制两种。在股份制家庭农场中，烟农以土地、资金入股，实行统一经营管理、统一分配。”如禄丰县沈云龙家庭农场，2009年烟季租种了100亩烟田，雇佣了20多个常年工人，一个烟季下来，出去成本每亩有500多元的纯利润，而付给农场用工的“工资”将达到4万多元。

烟草现代农业示范区建设，还普遍进行土地大整治，过去高低不平、零星分散的中低产田，变为“田成方、路相连、渠相通、旱能灌、涝能排”，配套高标准设施的高稳产农田。实现了原料供应基地化、烟叶品质特色化、生产方式现代化，有力提升了烟叶生产整体水平，为农民增收开辟了新途径，为现代农业发展闯出了新路子，为新农村建设做出了新贡献，成为全省乃至全国“工业反哺农业”的楷模和典范，得到了国务院、云南省委、省政府和国家烟草专卖局的充分肯定。

（二）德宏后谷咖啡公司的专业合作社模式

云南德宏州后谷咖啡有限公司是国内最大的集咖啡种植、深加工、销售于一体的公司。截止到2010年8月，后谷公司已经开发种植咖啡15万亩，带动农户4万余户、近20万人参与。在15万亩种植基地中，主要采用两种模式：一是占总面积少部分的股份合作社，即针对土地资源相对较少但又想发展咖啡产业的村寨，公司采取建立股份合作社的方式，农民不用流转土地，只需要通过村民大会讨论，决定拿出多少土地用来发展咖啡产业，种咖啡的农民加入咖啡产业股份合作社。合作社由公司投入种苗和技术，负责市场销售，联动价格，保护价格，老百姓以土地和劳力为资本入股，但股份是虚拟的、象征性的，并没有严格的入股制度。企业依据国际期货价格决定鲜果收购价格，做到价格公开、透明。二是占总面积大部分的专业合作社，即通过“反租倒包、抽签管理”的经营模式。首先公司出钱把农民的多余闲置土地通过租赁方式流转到企业，期间程序要经过每个农户签字、按手印，进行公正，然后把土地林权证书流转到后谷公司。公司在三年内分三次把70年租金全付给农户，按一户100亩，每亩地50元／年计算，70年的租金是35万元，这对农户有很大的吸引力。公司拿到土地后，统一标准开发使用，经营权归公司所有；然后向社会“反租倒包”，把没有土地的闲散农民分配引导到公司流转的土地上，建立专业合作社。这样，当地农户得到了三笔收入：一是土地流转金，每亩每年50元；二是土地流转到公司后，公司统一种植咖啡向农民工支付的劳务费；三是公司按2800元／吨的价格统一收购农民的咖啡鲜果收入。另外，公司根据咖啡林地所在位置海拔高度的不同，进行适合生长条件的经济作物的套种，进而提高了土地有效利用率和价值。

据有关统计数据显示，当地农户过去种植水稻每亩每年的纯收入约为200-400元之间，农户土地林地反租给公司种植咖啡每亩的纯收入约为1000-1300元。若农户参与咖啡种植管理，按一个劳力管理5亩咖啡园计，正常年份生产咖啡鲜果5吨，毛收入可达11000元，扣除农药、肥料、种植投资回收、用工费等生产成本投入后，每劳力年纯收入可达5230元。若每户按2个劳力计，则每户年纯收入可达10000元以上。

（三）昆明西山滇池湖滨生态带“反租倒包”绿化模式

昆明市西山区的滇池治理，需要建设环湖生态带共8000余亩。由于湖滨生态带土地使用权绝大多数是属于祖祖辈辈生活在滇池周边的农户，在生态带建设中需要将湖滨沿线200米范围内的土地收租集中起来，通过产业结构调整实现退田还湖、退塘还湿，按规划建设生态林。工程涉及碧鸡、海口两个街道办事处6个社区居委会，14个居民小组，共1865户，7124人，建筑面积29.44万平方米的退房退人。

具体实施有两种方案：一是“政府实施”，优点是能有效建立永久性的生态景观林带，不足之处是政府资金投入大，以3000亩生态带建设面积计算，10年内政府需要投入7.6亿多元，短期内根本筹措不到巨额资金。二是“反租倒包”，即利用市场化运作的方式进行生态林带建设，引进社会资金，减少政府的投资压力。

昆明市西山区经论证采取“反租倒包”方案，本着“愿租则租，能租尽租”的原则，与草海沿岸、高海公路沿线的居民小组签订了为期10年的租地协议，租用了数千亩的土地、鱼塘，然后将能使用的地块“倒包”给30多家企业，要求企业承包人按照环湖生态带建设要求，在湖岸100米范围内全部按环湖生态林的要求种植永久性生态林，100米以外的范围内可以从事经营性苗木的培植，并严格限制一些不符合生态带建设的做法。同时，政府按照第一年免收租地费，第二年至第三年500元/亩，第四年至第五年1000元/亩，第五年以后按照与居民的实际租用价格收取的标准，收取土地“倒包”租金。出租土地的居民也得到了丰厚的租金，同时，出租土地的农民身份也发生转变，纷纷成为了苗圃里的技术工人。在西华湿苗圃里打工的西华村村民杨培贵以前在湖边种菜，一年忙到头每亩只卖得两三千元，还破坏了环境，现在租地种苗木，自己跟着打工，每个月都能挣一两千元。此外，沿湖周边失地农民还应聘进行滇池湖岸及水面、绿化带保洁工作。

(四)基层政府与村集体反租到包模式

云南省不少地区特别是民族地区，为了解决发展优质农产品所缺少的资金、技术、品种、品牌等资源，一些地方基层乡镇政府与村集体把农户土地反租过来，集中整理连片后，到包给引进的龙头企业和种植大户。龙头企业进驻后，带来了资金、技术、品种与品牌，很快形成一定的规模经营。

曲靖市马龙县纳章镇采取政府引导、龙头企业和大户联合承包种植的模式运作（反租倒包方式），蔬菜种植面积已发展到3000余亩，涉及5个村委会20余个村民小组。具体运作，由镇产业办按照水田每亩每年租金350元，旱地每亩每年260元的标准将农户承包土地集中租赁、集中开发，田地一年一租，租金由镇产业办统一支付给农户。镇产业办完成土地租赁后再将承包土地转包给龙头企业和种菜大户，目前，全镇共发展种菜大户300余户，其中：60亩以上1户，40亩以上10户，以及一批专业户。龙头企业组织种菜大户和农户结合本地实际引进种植适宜的蔬菜品种，龙头企业与农户签订租赁合同、政府与龙头企业签订责任书，严格明确政府、企业、农户三方的权利和责任，政府负责指导、监管、服务等工作，龙头企业负责具体的生产销售、支付农户地租和打工报酬等，