温铁军 董筱丹 石嫣：中国农业发展方向的转变和政策导向：基于国际比较研究的视角

内容提要:人地关系高度紧张的基本国情矛盾和城乡二元结构的基本体制矛盾的制约长期存在是讨论中国农业本体论问题的基本前提。根据农业经济活动主要与自然过程结合的本质特征,世界农业可以划分为三种经营类型:大农场农业、小农场农业和小农户农业,任何不顾客观条件推进以大农场规模化为经验原型的“农业现代化”都会造成生态环境和食品安全的双重负外部性。中国2007年提出“现代农业”的多功能性和综合价值属农业政策的重大转变,需要进一步探寻新的激励和补偿机制。

关键词:生态文明;现代农业;多功能性;转变;政策导向

胡锦涛总书记2004年明确作出“两个阶段和两个反哺”的论断**。2005年10月中国共产党十六届五中全会提出新农村建设并将其作为国家战略,这对于缓解“三农”困境进而服务于国家宏观发展具有重大战略调整的历史意义; 2007年十七大提出“生态文明”, 2008年十七届三中全会则进一步明确了“资源节约和环境友好型农业”的新目标。本文关于中国农业发展政策和农业本体论的结构转变的讨论正是在这一大背景中提出的。

一、城乡二元结构的长期性是讨论中国农业发展问题的基本前提

中国的“三农”问题事实上产生于国家的工业化、城市化进程; 1996年作者首次正式提出“三农”问题时就明确强调“制约‘三农’问题的‘两个基本矛盾’”―――在人地关系高度紧张的基本国情矛盾紧约束下加快工业化必然造成城乡对立二元结构的基本体制矛盾,在这之后十多年的时间里出现了继续恶化的客观趋势。

显然,这个客观趋势不是个别的农业微观领域的政策调节所能够根本缓解的。农经理论界普遍认同:只有国家政策体系朝着缓解这两个基本矛盾的方向转变,“三农”困境才有可能得以改观。因此,当2005年为了全面落实“科学发展观”而提出“建设社会主义新农村”的国家战略,社会各界都对其深寄厚望。

正如十六大所指出,城乡二元结构基本体制矛盾将长期存在,这个基本体制矛盾对于发展和稳定是把“双刃剑”:既是“五项统筹”之首―――“城乡统筹”所针对的主要体制矛盾,又是一个时期内保持国家历经多次周期性经济危机仍能维护安定的“稳定器”。从社会稳定角度看,其一,以往历次危机中,广大农村地区都是国家经济实现“软着陆”的载体,其中很重要的原因就是农村这个数亿劳动力的“蓄水池”的池底还没有被完全打破,不仅执政党的农村基本制度没有被改变, 2・4亿农民家庭大多数还有“二亩三分地”,而且300多万个村社也还有机动地、村办企业、多种经营等内部化处理严重负外部性问题的回旋余地;失业返乡的农民工除了农活,还可以参与很多力所能及的家庭和村社内部多种经营工副业(资源极度短缺或条件极为恶劣地区除外),而不至于使失业危机集中爆发在城市。其二,在新农村建设作为国家战略提出的同时,胡锦涛主席强调了中国应该走“城镇化”道路,因为中国这样的农民人口大国不可能如西方那样单靠加速城市化就能解决“三农”问题。根据近年来作者对很多发展中国家的实地调研,一般发展中国家以打破“城乡二元结构”为名的激进的城市化往往是“空间平移、集中贫困”,进而成为社会动乱成规模发生的基础条件*;很多发展中国家确实有比中国高得多的城市化率,但其城市化往往是依靠贫民窟实现的。根据作者的大量实地调查,那些贫民窟地区由于只是贫困人口从乡村向城市的空间平移集中,往往造成黄赌毒泛滥、黑社会控制,无法实现政府的有效治理。其三,近年来新增社会冲突之中,相当数量是各地政府以突破城乡二元结构、加快城市化为名,强行占有农民赖以生存的自然资源特别是土地资源以获取土地资本化增值收益的政府违法造成的(甘藏春, 2007)。

有鉴于此,我们一方面认同打破城乡二元结构这个基本体制矛盾的一般性观点;另一方面,又不得不承认不能回避的问题恰在于,既得利益集团在体制改革和突破创新名义下所强调的各种“化”所体现的无外乎是与西方18―19世纪产业资本扩张阶段并无二致的内涵;如果有所不同,也只是那个时期的列强得以通过殖民地扩张战略缓解国内矛盾,而中国人无论怎样师从西方也不再有复制这种制度路径的可能。

综上,虽然城乡二元结构是导致“三农”问题产生并且日益严峻的重要体制症结,但在各地这种政府主导利益集团更多占用农村资源的改革实践之中却越来越不具备打破这个体制矛盾的条件;无视现阶段的客观约束条件,即便主观上具有良好意愿,最终也只能导致成本由全社会尤其是并无多少资源应对动荡的大众来承担。因此,我们才需要承认、强调城乡二元结构作为基本体制矛盾的长期性,现代化进程中的中国农业发展的方向并不是城市“化”农村。

二、新中国前五十年农业政策的背景与发达国家的经验教训

中国于1956年提出“农业现代化”的目标,一方面是在发展模式上全面学习苏联,并为此构建了意识形态化的话语体系;另一方面是迫于城市工业部门已经制造出来的工业产品急需借助国家权利下乡的压力。

时至今日,虽然半个世纪以来都难以找到几个投入产出合理的农业现代化典型,人们却还是在不断的教训之中继续着对这个照搬于先苏后美的教条化目标的执着,继续着对惟其继承了殖民地资源扩张遗产才有大农场的少数国家的农业现代化经验的明显有悖常识的片面性认识。

诚然,面对中国小农经济的农业效率低下、农民收入徘徊的困局,任何人都会学看发达国家的农业现代化经验,但却几乎很少人能看到这些经验的其他方面。

首先应该了解的是,农业自身内在具有自然过程与经济过程高度结合的特征;在世界近代通过殖民化推进工业化的资本文明史中,农业内在特质不可能被根除,遂客观上分化为三个异质性很强的不同类型:一是大农场农业,主要是前殖民地国家(美加澳为代表)因彻底殖民化造成资源广大而得以有条件实现农业规模化和资本化;政府对应提出的则是公司化、产业化的农业政策和推进农业全球贸易的话语权。二是小农场农业,主要是前宗主国(欧盟为代表)因欧洲人口增长绝对值大于移出人口绝对值致使资源愈益有限而只能实现农业资本化与生态化相结合,并且出现60%农场由兼业化中产阶级市民兼业经营,遂导致一方面其农业没有自由市场体制下的竞争力而政府对应设立多种贸易壁垒,另一方面与农业生态化高度相关的绿色社会运动从欧洲兴起。三是小农户农业,主要是未被彻底殖民化的原住民为主的东亚传统小农经济国家(日韩为代表)因人地关系高度紧张而唯有国家战略目标之下的政府介入甚至干预―――通过对农村人口全覆盖的普惠制的综合性合作社实现社会资源资本化,才能维持“三农”的稳定。

由此看来,乡土中国属原住民为主的东亚小农村社制经济基础;应该借鉴何种模式本来也是常识问题。进一步的讨论可得出两个去意识形态化的经验判断:其一,依据这三种类型之中任何一种的经验所形成的理论都不可能具有全球普适性。其二,这三种类型之中都没有足以支撑“农业现代化”成之为国家发展战略的成功典范。

其次,更应关注农业现代化(资本深化)的实际困境。在欧美日等发达国家,一方面,农业中基因技术、生物技术、灌溉设施和技术广泛应用,科研院所和农场日益密切联系,为农业发展提供新技术、高科技装备,使现代农业具备了技术密集型产业特征;其中美加澳大农场引入大型联合机械、飞播、防治病虫害等广泛运用,提高了农业的资本有机构成,也内在地具备了技术与资本密集、排斥劳动的特征;另一方面,恰恰因为农业已经成为具有现代产业技术密集、资本密集、制度体系完善的参与全球资本化竞争的产业,所以才几乎都陷入农业生产的高成本和农场主收入依赖政府高补贴的新恶性循环;乃至于除了少数几个在殖民地时期掠夺性占据土地资源得以形成大农场的国家之外,欧盟的小农场和东亚的小农户为主的发达工业化国家的农业尽管实现了现代化,若没有政府补贴,在市场化和全球化条件下面对发展中国家传统农业的竞争几乎都要破产。

其三,人口与资源关系作为基本国情通常是任何体制的政府农业政策调整都必须遵从的硬约束。中国拥有世界农民人口的30%,却只有9%的耕地和5%的水资源。在这样一个“有中国特色的社会主义国家”里, 9亿多农村户籍人口、2・3亿农户,在市场自由化和农地产权已经相对私有化的制度情况下,农户不仅高度分散且土地分割细碎,属于世界上兼业化程度最高的、最细小的农业单位,与发达国家的大农场经济根本不具有可比性;或可借鉴的只能是小农场/小农户为主的发达国家农业发展道路。

事实上,日本早在20世纪80年代就开始强调农民权益、农村区域综合发展和食品质量安全的综合性“三农”政策;欧盟则在90年代后期改变了早期与产业资本结合的单一的农业政策,根据农业本体论内涵的多功能性,提出更多具有人类安全与生态环保等公共品性质的现代农业理念。

三、发展中国家的教训与经验:朝鲜与古巴的农业道路

还应引以为鉴的是朝鲜与古巴的农业道路及其经验教训*(文佳筠, 2006)。

朝鲜在20世纪90年代所遭遇的饥荒及随后的长期粮食安全困境是近年来最不为人所真正了解的农业现代化灾难之一。人们一般都意识形态化地归因于某种政权的统治,理由就是一个控制了一切的政府就必须为粮食的歉收负责。这掩盖了一个更加根本的问题:依赖农机和化肥的现代化农业产出水平必然受石油和化肥的供给能力的影响,只要突然地出现这些投入品短缺,产量下降就是不可避免的。

朝鲜是依照前苏联的“机械化+化学化=农业现代化”的模式来发展农业的,进而形成了对技术、机械、石油、化学肥料以及杀虫剂等农业物资的进口依赖。在前苏联维持经互会体制时期,这种模式使其快速实现了工业化和城镇化, 20世纪80年代末期朝鲜在粮食自给自足的基础上实现了城市人口高达70%。但由于前苏联在1991年解体,随之是维持前苏联东欧内部换货贸易的“经互会体系”1992年解体,对朝鲜石油、农机设备、化肥和杀虫剂的供应突然急剧减少,而在传统农业生产力条件下靠30%的农村人口从事体力劳动却根本不可能养活70%的城市人口。就像联合国粮食及农业组织和世界粮食计划署于1998年11月联合发表的一份报告所指出的:“朝鲜高度机械化的农业面临着一种严重的窘境,因为其4/5的机动化农业机械和设备由于荒废以及缺少配件和燃料而无法使用……事实上,由于找不到运输卡车,已收割的粮食被长期堆放在地里。”另据第一作者实地调查,大约1/3的粮食产量之所以成为“收获损失”主要在于缺乏机械和人工。

饥荒发生后朝鲜粮食安全形势长期严峻,仍然拘泥现代化目标的政府在封锁的条件下并没有可能做出根本改变。更需要警惕的是,任何石油短缺的国家都有可能经历相似的灾难。

古巴也曾面临着相似的问题。在某些方面,古巴面临的挑战甚至更大。在1989年以前,朝鲜的粮食是自给自足的;而据估计,古巴有57%的粮食要靠进口,这是因为其农业长期受殖民地种植园经济单一作物规模化生产的影响,尤其是其国有农业部门主要集中于食糖专业化和大规模的产业化大生产。在前苏联解体和美国加紧禁运之后,古巴的贸易损失了85%,而其以矿物燃料为基础的农业投入(化肥、农药、石油等)减少了50%以上。在随后发生的粮食危机最严重的时候,有些地方每天的粮食配给量就是每人一根香蕉和两片面包。针对这种情况,古巴发起了全国动员以重建农业;比朝鲜幸运的是加勒比地区不仅无冬天,而且天然具有生物多样性优势。现在,古巴的农业包括有机农业、永续农业、城区菜园、畜力以及生物性肥料和害虫管理等多种形式,其生态和社会可持续性可能是当今世界上最好的。1999年,瑞典国会向古巴颁发了“优秀民生奖”(即人们所讲的“另类诺贝尔奖”)。

四、“生态文明”发展观要求对农业政策调整的要求

正是由于片面照搬少数大农场国家经验,缺乏对农业现代化的教训和局限性的深刻分析,更缺乏对中国大多数地区小农经济农业的弱势地位和潜在危机的真正理解,才导致了中国无论是20世纪50年代追求前苏联大农场(集体农庄)模式,还是20世纪90年代追求美国大农场模式,都一度造成农业严重的不可持续,甚至已危及国家的粮食安全却仍南辕北辙。

中国历史上传统的“粮猪型”小农家庭以农为主的综合生产,农户种田兼养禽畜的同时开展家庭工副业,由于生产过程与自然合一,本来就是“种养结合”生态化的有机农业模式,小型农户经济生产过程中几乎没有废弃物,