刘辉：中央集权制度下的经济模式与应变思路

摘要：两千多年以降，中华经济治理的永恒主题只有两项一曰分权，一曰均富。在中央集权体制之下，所谓分权，主要指的是两类分权，即中央政府与地方政府的权益分配、政府与民间的权益分配。这两种分权存在内在的关系，若没有中央对地方的分权，政府对民间的分权便不可能发生。至于均富，也分为两类，即政府与民间的均富，以及有产者与无产者的均富，其内在关系是，若没有政府对民间的均富，有产者与无产者之间的均富也不可能发生。在看得见的未来，中国的经济和政治改革很可能是一次以自由市场化为取向、以维持"统一文化"为边界、在民主法治与中央集权体制之间寻找平衡点的非西方式改革。在长期大一统制度之下，中国社会各阶层均有自己的毛病，其中最严重者，是四大意识的缺乏：地方缺乏自治意识、政府与民间缺乏契约意识、知识分子缺乏独立意识、企业家阶层缺乏阶层意识。中国未来能否有大进步，实取决于此四大意识的唤醒。

关键词：中央集权；财政收入；经济改革；财富分配

引言：国家统一是中国经济模式的文化前提

1955年，国学家钱穆在他创办的香港新亚书院专讲《中国历代政治得失》。他的课程共分五讲，分别是汉唐宋明清，最后为一"总论"。在"总论"中，钱穆提出"从这两千年的历史中，我们可以对以往传统政治，找出几条大趋势"。他共指出四条，其中第一个关键词是"集权"--"中央政府有逐步集权的倾向"，第二条关键词是"抑商"--"中国传统政治上节制资本的政策，从汉到清，都沿袭着"。[1]在皇权体制下，中央集权与地方分权从来是一对很难均衡的矛盾，甚至可以说是非此即彼、不可调和。……因此，如何均衡集权与放权，做出适当的制度安排，成了统治中国的首要课题，历代政权往往踯躅于此，兴盛或衰落也由此而生。此景，两千年以降未曾稍改。[2]

在《历史研究》一书中，英国历史学家汤因比称中国为"唯一延续至今的社会"，根据他的统计，人类历史上出现过21个文明社会，其中，中国社会是文明特征保留的最为完整的样本。而这成就正得自于"统一的文化"。[3]与其他国家相比，中国最独特之处在于，我们是唯一保持了两千年中央集权制度的国家，也是当今世界上前三十大经济体中唯一保持这一制度的国家。这种中央集权、大一统的国家模式并非一日建成，它经历了一个漫长、血腥和充满探索的过程。对于专制者来说，想要维持集权统治，必须在中央与地方的权力分配模式、全民思想的控制模式、社会精英的控制模式以及与之相配套的宏观经济制度模式这四个方面完成制度建设。[4]及至于近当代，中国在全球化浪潮的推动下开始了艰难的现代化转型，上述四大制度中的很多内容都发生了重大改变，但是，维持大一统、实行威权治理的基本理念无实质性变更，因此，制度创新的目标与手段依然共轨同辙，体现出鲜明的延续特征。对于面向未来的中国变革，此乃最为严峻的命题之一。[5]

在看得见的未来，中国的经济和政治改革很可能是一次以自由市场化为取向、以维持"统一文化"为边界、在民主法治与中央集权体制之间寻找平衡点的非西方式改革。[6]在长期大一统制度之下，中国社会各阶层均有自己的毛病，其中最严重者，是四大意识的缺乏：地方缺乏自治意识、政府与民间缺乏契约意识、知识分子缺乏独立意识、企业家阶层缺乏阶层意识。中国未来能否有大进步，实取决于此四大意识的唤醒。[7]

一、桑弘羊难题：如何分配中央与地方权力

自东周之后，随着周天子权威的旁落，地方的政治和经济势力坐大，各诸侯国为了强盛纷纷实施了变革，形成百家争鸣的局面。其中，管仲在齐国、李悝在魏国、范蠡在越国，都进行了影响深远的经济变革。[8]以"管仲变法"为标志，开始探索国家积极干预产业经济的试验，此后多有演进，到公元前221年秦始皇灭六国，逐渐成为一个中央集权制国家。[9]若以治国理念而论，从管仲对中央集权的最初试验，到商鞅将之演绎到恐怖的极权主义，可以说，影响中国千年历史的治国模式到此已基本定型。与自信、圆润的管仲相比，冷酷而坚定的商鞅是另外一种类型的天才，他们赫然如钟摆的两端，后来的治国者无非在两者之间彷徨选择，竟从来没有逃出他们设定的逻辑。[10]

（一）汉武帝与桑弘羊的集权化改革

刘邦兴汉之后，实行的是分封制，众多同姓和功臣裂地建国。[11]文景时期，有两位雄辩的政论家先后对当时的"分权过度"提出了担忧和对策，他们是贾谊和晁错。[12]对于地方诸侯的坐大，晁错比贾谊更为激进，直接提出了"削藩"的主张，即取消王侯封建。[13]

1、以提高国库收入为目标的改革

自武帝亲政之后，国家支出大幅增加，据《汉仪注》和《盐铁论》的记载，从10多岁的少年到60多岁的老人都必须服役，已到了无以复加的地步。所以，必须另思新途，既不增加农民负担，又能提高国家收入能力，于是，通过实行国营化政策以获取专营收入，成了必然之选择。[14]总体而言，武帝和桑弘羊从产业、流通、税收和货币四个方面，推行了严密的整体配套体制改革，打造出一个高效、严酷的国营经济体系。就产业改革而言，首要之举，当然是从利益最为丰厚的地方切割下去，于是，三个最重要的制造业铸钱、煮盐和冶铁相继被国营化。[15]除了控制住最为关键的盐铁产业之外，桑弘羊还创造性地对另外一个高盈利性产业--流通产业进行了国有化改造，其手段有二，一曰"均输"，就是统购统销；一曰"平准"，就是物价管制。[16]从时间角度看，无论是铸钱权的上收、盐铁专营还是算缗、告缗，都发生在汉帝国与匈奴的长期战争进入到相持阶段的关键时刻。上述政策的实施让近乎空乏的国库重新充足起来，《汉书・食货志》记载，"有盐铁缗钱之故，用益饶矣"，这一财政上的改善为汉匈战争以及其后对朝鲜、南粤等地区的政府提供了强大的经济保障。[17]

2、汉帝国遭遇的"盛世后遗症"

在桑弘羊去世之后的80余年里，汉帝国一直没有从武帝留下的"盛世后遗症"中摆脱出来。由于国营化运动所造成的社会震荡太大，各项管制政策相继松弛，"算缗令"再未重启，均输和平准二法基本废止，盐铁专营政策几度反复。自武帝之后，继任的几位皇帝都很软弱，中央朝纲日渐为外戚和宦官所把持，而在地方上则出现了一股强大的世族势力，在财经上，它与春秋战国时的贵族经济不同，俨然构成前所未见的世族经济。与贵族相比，世族也是以血缘和继承来维系和传承的，不过它没有法定的世袭性，其衍续壮大，有赖于一代代子弟的经略努力。同时，世族在价值观上一切以家族利益为大，国家意识薄弱，对中央政权缺乏忠诚度。[18]世族经济归根到底是权贵经济，由权牟利，是最快捷的致富途径，因此，在这种社会形态之下，"导致中国历史上前所罕见的官商勾结与官僚资本"。[19]世族模式和庄园经济，从西汉中后期以降的数百年间，困扰历代统治者，几乎鲜有改造成功者，王莽改制，十年而亡，刘秀"度田"，不了了之，东汉政权的羸弱以及魏晋南北朝的纷乱，无不与此有关。一直到科举制的出现，才切断了世族繁衍的制度性根源。[20]

胡寄窗在《中国经济思想史》中评论说，桑弘羊几乎是摆脱了伦理的局限而考察财富问题，他的重商理念，百代以降，少有认可。《桑弘羊评传》的作者晋文也认为，"桑弘羊经济思想的最大贡献就是强调工商富国"。他所提出及执行的所有经济政策的主旨并不在于压抑工商业，相反，他最早透彻地看到了工商业所存在的巨大利润，他的目标在于将工商的私人利润转化为国家的利润。也就是说，他主张以发展国营工商业为主体的命令型计划经济，在这一方面，桑弘羊继承了管仲的盐铁专营思想，并进一步扩大化和制度化。[21]历代每到财政争论，"桑弘羊"这个名字必然会浮现出来，对他的褒扬、认同或贬斥成为不同政策理念的一个分野标杆。一个特别值得关注的现象是，所有认同桑弘羊的人几乎都是财经事务的实际执行者，而反对派则往往是在野的知识分子。[22]

（二）刘晏与王安石的探索举措

唐代的工商贸易中出现了两类前所未见的新人物，一是"行头"，二是"牙人"。长安东市有220个行，每行都有一个行会，其主持人称为"行头"，负责本行的祭祀、协调及与政府周旋交涉等事宜。[23]公元755年，牙人出身、镇守北方的安禄山、史思明在毫无预兆的情况下发动叛乱，史称"安史之乱"。[24]从制度层面来分析，此乱的发生正是中央集权旁落的结果。从贞观到开元的100多年时间，天下长治久安，治国者变得异常自信，竟忘了地方割据的隐患。唐太宗时，虽然充分下放财权和兵权，但他用边将有"三不原则"，即"不久任、不遥领、不兼统"，唐玄宗即位之后，十余年不换将官，而且各路节度使尽用胡人。他最宠信的安禄山兼统三道节度使，拥有天下三分之一的兵权，致使其胸怀异志。更可怕的是，节度使除领兵之外，还兼理民政与财政，俨然一方独立的诸侯。从经济上看，100多年以来人口增长迅猛，土地兼并景象重现，中央政权的轻赋简政造就民间繁荣，却也暴露出大一统体制的另一面隐患--因管制乏力而导致"干弱枝强"。这一景象又是"文景之治"晚期的翻版。[25]

1、刘晏充实国库收入的举措

战乱期间，颜真卿据守河北抗击叛军，军费困竭，为了筹措军饷，他在河北首创了榷盐法，对食盐实行"官收官卖"。公元758年（唐肃宗乾元元年），朝廷重新设立了盐铁铸钱使这一职务，对全国盐业进行专营管制--"尽榷天下盐"，出任此职的第五琦仿行颜真卿的办法，在产盐区设置盐院，规定民间的产盐户（"亭户"）所产食盐一律卖予盐院，否则以盗卖罪论。[26]第五琦之后，刘晏（公元716-780年）主管全国财政，他是唐代最著名的理财大师。[27]在财经思想上，刘晏并无特别的创见，基本上是"桑弘羊再世"。[28]

若比较刘晏的盐法与之前众人--从桑弘羊到第五琦--的不同可以发现，他的"民产--官收--商销"是一个效率更高、更注重利益分配的官商合营模式。这些措施果然立竿见影，食盐专卖收入逐年增加，10多年增长了15倍，以至于占到全国财政收入的一半。这也是财政史上，盐税占国库收入最大比例的时期之一。[29]自德宗之后，有政府靠山的大盐商控制了食盐的产销，盐价年年上涨，官民矛盾空前突出，民间出现了武装贩盐的盐枭集团。[30]公元873年，关东大旱，千里焦裂，河南、河北先后爆发大规模的农民暴动，其领头者，正是贩卖私盐出身的"非法商人"王仙芝和黄巢。[31]

2、王安石增加财政收入的举措

宋英宗驾崩，长子赵项登上皇位，是为宋神宗，他年方二十，血气方刚。此时的宋王朝已开国110余年，农耕社会的"太平病"又发作了起来--土地兼并大量增加，权贵及豪强商人占有了全国一半以上的土地，他们还控制了重要的产业经济，贫富差距显著拉大，国内社会矛盾突出。更糟糕的是，中央财政虽然比立国之初增加了4倍，但还是入不敷出，发生重大危机。宋神宗立志于"富国强兵"，他对宰相文彦博说："天下的弊端实在太多，不改革不行。现在最首要的事情是增加收入。"[32]

均输法是"王安石变法"的第一招，它的"政策版本"源于桑弘羊，不过，与前辈不同的是，王安石在政策初衷和操作方式上更有递进。桑弘羊推行均输法的初衷是"徙贵就贱，用近易远"，也就是以促进商品的均衡流通为目标。而王安石明确提出自己之所以要"均输"，根本目的是由政府掌握重要商品的流通权--"轻重敛散之权"，防止富商大贾进行投机活动，国家作为一个经济组织"与商争利"的特征昭然若揭。其次，王安石专设发运使衙门，还从国库中专项拨备出500万贯、300万石大米，