伊恩・布雷默：国家资本主义的蓬勃发展

本文刊载于美国《外交事务》杂志2009年5―6月号（第88卷第3期），作者伊恩・布雷默（Ian Bremmer）是美国著名的政治风险咨询公司欧亚集团的董事长。文章认为，国家资本主义是一种国家在其中扮演经济主角并主要为牟取政治好处而利用市场的体制，自上个世纪50年代以来，经过四次发展浪潮，如今已经对自由资本主义体制形成了严峻挑战。?

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美国、欧洲和发达世界其他许多国家近年来出现的干预主义浪潮是为了减轻目前全球衰退带来的痛苦，使病怏怏的经济恢复健康。大多数情况下，发达国家的政府并不打算无限期地管理它们的经济。然而，在发展中世界，类似干预的背后则隐藏着相反的意图：国家对经济的严重干预标志着在战略上摒弃自由市场理论。?

政府而不是私人股东已经拥有世界最大的石油公司，控制着3/4的世界能源储备。在世界上增长最快的经济体中，国家在主要行业中的市场势力不断扩大，公司或者为国家所有或者与国家结盟。“主权财富基金”是最近为国家所有的投资组合创造的一个词；目前，它们占全球投资的1/8，而且这一数字还在增加。这些趋势正在把越来越大的经济力量与影响手段转移到国家中央权力机构手中，从而重塑国家政治与全球经济。它们刺激了庞大而复杂的国家资本主义现象。

不到20年前，情景看上去还大不相同。当时苏联不堪重负，在众多内部矛盾的压迫下瓦解，此后，新的克里姆林宫领导人迅速接受了西方经济模式。前苏联共和国与卫星国的年轻政府也纷纷拥护西方政治价值观并开始与之结盟。其间，中国启动的自由主义市场改革给中国共产党注入了新的生命力。巴西、印度、印度尼西亚、南非和土耳其等新兴市场大国开始对缺乏活力的经济松绑，向国内自由企业赋权。整个西欧的私有化浪潮冲跨了国家对许多公司和部门的控制。贸易量的萎缩、消费选择与供应链的全球化、资本流动和外国直接投资的全球化以及技术和创新的全球化，进一步加强了这些趋势。?

但是自由市场浪潮现在已经退潮，取而代之的是国家资本主义，一种国家在其中扮演经济主角并主要为牟取政治好处而利用市场的体制。这一趋势已经激起新一轮全球竞争，但不是在对立的政治意识形态之间，而是在竞争的经济模式之间。随着政治介入经济决策，一批完全不同的赢家和输家正在脱颖而出。?

冷战时期，无论苏联和中国统制经济的管理者作出什么决策，对西方市场都没有什么影响。但如今，阿布扎比、安卡拉、北京、巴西利亚、墨西哥城、莫斯科和新德里的国家官员的经济决策会在全球市场上引起反响，不论是有关战略投资的，还是有关国有制和管制问题的。国家管理的资本主义已成为一个有影响力的品牌，它所发起的挑战因为国际金融危机和全球衰退而变得更加尖锐了。现在，捍卫自由贸易和开放市场的人必须向越来越怀疑这些制度的国际观众证明其价值。?

这一情况不完全是美国对新兴国家的力量与影响下降造成的。如果这些国家的政府已经接受了自由市场资本主义，美国在世界市场的份额就应当减少，全球效率与生产率就应该提高。但是国家资本主义的崛起使全球市场的效率大规模降低了，并使民粹主义政治进入了经济决策中。?

一、主要角色?

国家资本主义有四个重要角色：国家石油公司、国有企业、私营国家龙头企业（champions）以及主权财富基金。?

一说到“大石油公司”，很多美国人首先想到的是跨国石油公司，例如，英国石油公司、雪佛龙公司、埃克森美孚公司、壳牌公司，或道达尔公司（Total）。但是若以储量来衡量，世界上最大的13家石油公司都是政府所有和经营的。例如，沙特阿拉伯石油公司、伊朗国家石油公司、委内瑞拉国家石油公司、俄罗斯天然气工业股份公司和俄罗斯石油公司、中国石油公司、马来西亚石油公司、巴西国家石油公司等。这些国有石油公司控制了全球石油储量与生产的75%。有些政府发现了国家控制能源资源的作用，已经把手伸到其他所谓的战略资产。私营跨国公司目前只生产世界石油的10%，只拥有世界石油储备的3%。而且如今在世界大部分国家和地区，它们必须处理与政府的关系，后者拥有与经营的公司规模更大、资金更雄厚。?

在石化、电力、采矿、钢铁生产、港口管理与海运、武器制造、汽车、重型机械、电讯和航空等各种行业，越来越多的政府不再满足于仅仅调控市场。相反，它们想利用市场巩固它们的国内政治地位。国有企业部分地通过巩固整个工业行业帮助它们做到了这一点。安哥拉的国家钻石公司、哈萨克斯坦的阿塞拜疆国有电力公用事业公司、摩洛哥的摩洛哥磷酸盐办公室，所有这些国有公司迄今都是它们各自领域的龙头老大。有的国有企业已经变得庞大无比，著名的有俄罗斯固定电话和武器出口垄断公司，中国的铝垄断公司、电力传输双头垄断公司、大电讯公司和大航空公司，印度的国家铁路公司。?

新近出现的一个趋势使这一现象复杂化了。有些发展中国家的一些私营大公司依靠政府庇护，政府向它们提供信贷、合同、补贴等。这些国家龙头企业虽然是私营的，但受到政府的照顾，被政府当作与纯粹的外国商业对手竞争的工具；它们从政府那里得到机会，因此能在国内市场和出口市场上建立主导地位。反过来，它们也利用自己对政府的影响，吞并国内小对手，增强了公司作为国家资本主义支柱的力量。?

在俄罗斯，任何大企业要想成功，都要与政府搞好关系。国家龙头企业由一小撮受克里姆林宫关照的寡头所控制。这一点也适用于中国，例如，中国航空工业集团（飞行器）、华为（电讯）和联想都已成为巨型企业，它们享受国家照顾，但由一小撮关系密切的商业人士经营。私营但受政府照顾的国家龙头企业各种各样，到处都有，包括那些依然相对自由的市场经济体。?

为这些企业融资的任务部分地落到主权财富基金身上，从而大大扩大了这些基金的规模，提高了它们的地位。政府知道它们不能光靠多印钞票来为它们的国家龙头企业融资；通货膨胀最终将吞噬它们的资产的价值。再者，如果经济条件恶化，直接来自国家预算的支出可能会在将来造成赤字。因此，主权财富基金承担着重要任务。它们像蓄水池一样把商品或制成品出口赚取的外汇汇聚起来。但是主权财富基金不只是银行账户，它们还是国家所有的投资基金，有外汇、政府债券、不动产、贵金属以及大批国内国外企业的股票（有时是多数股）等组合。像所有投资基金一样，主权财富基金期望收益最大化。但是对国家资本家来说，这些收益可能是经济的，也可能是政治的。?

近年来主权财富基金的作用引人注目，但它们本身并不是什么新事物。当今世界第四大主权财富基金“科威特投资局”成立于1953年，但“主权财富基金”一词直到2005年才第一次出现――这反映了人们对这些基金日益增加的重要性的承认。此后，又有一些国家加入了这个游戏，例如，迪拜、利比亚、卡塔尔、韩国和越南等。最大的主权财富基金是阿布扎比的酋长和沙特阿拉伯以及中国的主权财富基金，俄罗斯正在迎头赶上。在十大主权财富基金中，唯一的民主国家是挪威。?

二、紧密的联系?

国家资本主义的一个本质特征是，有一些密切关系将国家治理者与企业经营者联系起来。俄罗斯前总理米哈伊尔・弗拉德科夫现在是俄罗斯天然气垄断企业俄罗斯天然气工业股份公司董事长，而该公司的前董事长梅德韦杰夫现在是俄罗斯总统。这种庇护关系把政治、政治家和官僚带入了经济决策，其程度为冷战结束以来所未有。而且正是这种关系给全球市场的表现带来了几个风险。?

第一，经常把商业决策交给对有效管理商业经营活动没有经验的官僚。他们的决策往往使市场没有竞争力，因此也效率低下。但是因为这些企业有强大的政治后台以及伴随国家补贴而来的竞争优势，因而给它们的私营行业对手造成了巨大的而且是越来越大的威胁。

第二，投资决策背后的动机也许是政治的而不是经济的。例如，中国共产党领导人知道实现经济繁荣对保持政权至关重要。它把中国的石油公司派到国外去，以保证中国所需要的石油和天然气的长期供应。由于有国家资金支持，这些国家石油公司比它们的私营行业竞争对手有更多的现金，为了锁定长期合同，它们可以给供应商的出价高于市场价格。如果国家石油公司需要其他帮助，中国领导人还可以介入，向石油供应国承诺提供发展贷款。?

这种行为由于增加了每个用户的石油天然气支出而扭曲了能源市场的表现。它还剥夺了私有能源跨国公司为从事深海勘探与开采等耗资费时的项目可能需要的额外收入，由此放缓了新的烃储备的开发，因为只有少数国营石油公司拥有从事这种工作的设备或工程技术。国家资本主义最终会因为将政治和（往往是）高度腐败注入市场运作过程而增加生产成本，造成低效率。?

如果商界和政界关系密切，那么国内不稳定将开始对商界具有更加重要的意义，因为这种不稳定是对执政精英及其国家利益与对外政策目标制定的威胁。对局外人来说，充分理解这些政治动机已成为一种应对策略。许多在新兴市场做买卖的私营公司已经认识到花时间与掌握重要合同批准权的政府领导和负责法律监管框架的官僚拉关系的价值。对于跨国公司来说，这种活动既耗时又花钱，在全球衰退时就像是一种奢侈品，但是为了保护它们的海外投资和市场份额，别无他法，只能这样做。?

三、国家入场?

国家资本主义在1973年石油危机期间开始形成，当时石油输出国组织成员国为了回敬美国在赎罪日战争中对以色列的支持，决定削减石油生产。几乎在一夜之间，这个世界上最重要的商品变成了一件地缘政治武器，使产油国获得了前所未有的国际影响力。作为一种政治工具，石油输出国组织的减产起到了对某些国家尤其是美国和荷兰的禁运作用。作为一种经济现象，石油危机改变了以前的资本流动：过去，石油消费国买进大量廉价的石油，然后按通货膨胀价格把成品卖给产油国。从石油输出组织成员国的角度来看，危机宣告了政治和经济疲弱时期和殖民时代本身的终结。?

石油危机向石油生产国证明，它们可以团结起来控制生产水平，从西方大石油公司所产生的收入中多分一点。各国政府可以利用国内公司提炼它们自己的石油，这一过程被证明是很容易做到的。最终，国家石油公司开始受到政府更大的控制（例如,沙特阿拉伯石油公司到1980年被完全国有化），并最终让它们的西方私营同行黯然失色。石油危机使现代国家石油公司脱颖而出。这一模式此后被广为传播，并运用到天然气行业。?

国家资本主义的第二次浪潮始于上个世纪80年代，是信奉国家中心价值观和传统的政府控制的发展中国家崛起推动的结果。与此同时，依靠中央计划经济体制实现增长的政府的瓦解，造成了创业机会和自由化贸易全球需要的高涨。这一趋势反过来刺激了一些发展中国家在上个世纪90年代迅速增长和工业化。巴西、中国、印度、墨西哥、俄罗斯和土耳其，还有东南亚国家以及其他许多国家，以不同的速度走上从发展中国家转变为发达国家的道路。?

尽管很多新兴市场国家不属于共产主义集团，但是它们确实有国家严重干预经济活动的历史。这些国家的少数大企业往往是家族所有，在战略部门享有实质上的垄断地位。二战后，尼赫鲁领导下的印度、基马尔之后的土耳其、制度革命党领导下的墨西哥，以及军人与民族主义政府轮流执政的巴西，并没有完全接受自由市场可以带来持久繁荣的资本主义观点。政治信念使这些政权很容易接受这种理念，即某些经济部门应当由政府管理，尤其要避免西方资本家的剥削。

当这些新兴市场国家开始实行自由化时，它们只是部分地接受了自由市场原则。实行部分改革的政治官员和立法者，是在为宣传国家所确定的民族价值观而建立的教育机构和政府机构中成长起来的。与成熟的自由市场民主国家相比，很多新兴市场国家在经济发展的过程中，政治不那么透明，法治还很脆弱。因此，新的一代对自由市场价值观的信仰有限，这并不令人感到惊讶。由于新兴市场国家的治理制度相对不成熟，对它们的市场表现来说，政治与经济原则起着同样重要的作用。富裕世界过去对它们不大关注，因为它们在国际市场上几乎没有影响或根本没有影响。?

国家资本主义的第三次浪潮以主权财富基金的兴起为标志，后者从2005年开始挑战西方在全球资本流动中的支配地位。这些资本储备是新型市场国家出口大量增加带来的。大多数主权财富基金继续由政府官员运作，他们把他们的储备水平、投资和国家资产管理的细节当成国家机密之类的东西。因此，这些基金的投资和购置决策在多大程度上受政治考虑的影响并不清楚。?

国际货币基金组织现在正在带头要求主权财富基金保持高度的透明度和连续性，