周玉渊：东南亚地区海事安全合作的国际化：东盟海事论坛的角色

【内容提要】 安全国际化是东南亚国家实现安全的基本途径，推动国际海事安全合作是东南亚国家在海事领域实现安全的重要表现。为了维护本国经济安全和战略利益，美国和日本一直在这一进程中扮演主导角色。东盟海事论坛成立后，东盟在本地区海事安全合作中的中心地位得以机制化并为大国所承认。东盟海事论坛及扩大会议为东盟国家与美国、日本和中国开展海事安全领域的功能性合作提供了重要平台，有助于保障东南亚海域的安全，提高东盟国家的海事行动能力，提升东盟总体的地区治理能力。然而，“东盟方式”、大国权势竞争以及地区海洋争端，也制约着这一海事安全合作机制的深化和拓展，讨论南海争端等问题则更有可能加剧问题的复杂性。

【关 键 词】海事安全合作/东盟海事论坛/安全国际化/东亚合作

从新加坡、印尼、马来西亚三国共管马六甲海峡到《南海各方行为宣言》，从打击海盗到应对飓风海啸等自然灾害，从传统安全到非传统安全，海事安全合作一直是东盟的一个重要议题。2010年，根据《东盟政治安全共同体蓝图》，东盟成立了东盟海事论坛，为东盟国家的海洋安全合作提供了新的平台，两年后，东盟海事论坛扩大会议召开，使其成为又一个以东盟为中心的国际多边合作机制。东盟海事论坛的议题包括防务、海洋安全、渔业合作、打击海盗、人道主义救助、科学考察等涉及海洋合作的各种议题。东盟海事论坛的成立以及东盟海事论坛扩大会议的机制化，反映了东南亚地区海事安全合作制度的完善和深化。东南亚地区的海事安全合作正在从早期美日占主导地位向以东盟为中心的方向发展。与此同时，中国与东盟开展海上安全合作的意愿开始增强，成为推动东南亚海事安全合作的重要外部因素。本文拟以梳理东盟国家安全国际化的基本路径为理论前提，从不同视角分别展示美日等国推动的东南亚海事安全合作国际化，以及东盟通过东盟海事论坛及扩大会议在海事安全合作中的战略诉求和作为，并进而分析美国、日本和中国在这一演进过程中的不同角色。

一、安全国际化：东盟国家实现安全的基本路径

安全国际化是相对于双边途径的概念，指通过借助第三方或多方来应对安全威胁、推动多方安全合作的路径选择。从马来西亚与新加坡将白礁岛的归属交由国际仲裁法庭判决，到菲律宾当前试图通过国际仲裁法庭来谋取中国所属的南海岛礁，再到扩大化东盟安全机制如东盟地区论坛和东盟海事论坛、吸收大国加入《东南亚友好合作条约》、极力维护和巩固与域外大国的保护关系，东南亚国家极力通过国际化的安全合作来维护地区和本国的利益。本质上，借助国际化获取安全保障是小国生存政治的反映。一方面，东南亚国家以大国为邻，在与周边大国形成密切的相互依赖关系的同时，围绕领土、主权、经济安全、文化和社会安全等产生了一系列东南亚国家所担忧的安全问题。因此，吸引更多的域外大国介入地区安全治理结构，在大国间维持谨慎的平衡，甚至鼓动和利用域外大国制衡域内大国，是东南亚国家应对地区安全问题的基本战略选择。①另一方面，虽然近些年来东南亚地区以其骄人的经济增长引人注目，但与此同时，东南亚乃至整个东亚地区也是遭受自然灾害等非主观性伤害最严重的地区。也就是说，经济的快速增长与小国的脆弱性同时存在，这不仅要求东盟国家加强彼此的合作，还为域外大国参与地区安全治理结构提供了空间。

东南亚地区安全国际化的路径表现在多个层面：一是由东盟推动的地区安全结构和规范的国际化。东盟相关的政治制度和安全框架安排基本都呈现出这一特征。②二是由国家推动的安全问题的地区化乃至国际化。这一类型更多是国家层面的，因为成员国间的认知和利益不同往往很难取得东盟层面的共识，因此只局限于个别国家。三是域外国家推动的国际化。美国、中国和日本等国在影响和塑造东南亚地区的安全结构上发挥着关键作用，如美国亚太再平衡战略及对东亚多边外交和安全的重视，日本倡议建立东盟地区论坛和东盟海事论坛扩大会议，以及近些年来在东南亚地区日益增加的安全倡议和安全投入。

东盟推动的地区安全结构和制度的国际化，是东盟地区安全的常态和基本战略选择。东盟国家的地缘位置一开始就决定了东盟的安全理念和安全合作框架不仅仅是为了解决地区内问题，更是为了有效应对与周边大国的关系。但显然东盟国家自身的实力是非常有限的，这就要求东盟国家必须首先加强自身的地区一体化和政治安全合作进程，凸显自身在地区一体化和安全结构中的重要地位，进而获得更多大国的承认和重视。其次，推动东盟制度、规范和共识的国际化。虽然东盟在安全问题上的规范和共识，更多只是对《联合国宪章》和国际法惯例的内化，但是在与其他大国互动的过程中，这些规范和共识又深深烙上了东盟的印记。确切地说，东盟通过集体行动，能够在一定程度上保障东盟的共识和规范在更大的地区范围内得以适用，这一过程也确定了东盟在地区安全框架中的中心地位。再有也是最重要的一点是，在借力大国上，东盟一方面拉拢大国来弥补自身在地区安全治理上的不足，这不仅体现在传统安全领域，也体现在问题更复杂的非传统安全领域；另一方面，在大国间维持巧妙的平衡，使东盟在地区安全形势中处于更加有利的位置。不难发现，东盟的安全合作是一种复杂多元的体系互动过程，东盟既有建构安全共同体的理想，③也希望通过制度优势来确立在地区安全结构中的中心地位，④更极力通过借助和平衡大国的现实选择来保障地区的安全利益。⑤《东南亚友好合作条约》、东盟地区论坛、“东盟防长+”、东盟海事论坛扩大会议等安全平台的建设和推进，正是东盟推动地区安全结构和制度国际化的突出反映。

东盟少数国家推动的安全问题的地区化和国际化，主要是指一个或多个国家通过地区层面或国际层面讨论和解决相关安全议题的努力。其主要包括两种途径：一是将本国关心的议题极力通过东盟层面加以渲染，使其转化为东盟的关切，试图通过东盟的表态对域外相关国家施加压力。如菲律宾一直将东盟视为渲染南海问题并从中获益的平台。1992年在马尼拉召开的第25届东盟外长会议上，东盟正式发表了第一份关于南海问题的正式宣言――《东盟南海宣言》。据信，《东盟南海宣言》的最大推手正是菲律宾。⑥更重要的是，这种行为在塑造和影响国际社会对相关议题的认识和立场上发挥着非常大的作用。从这一角度来看，东盟在某些安全议题如南海争端上发挥着认知共同体的角色。国际社会在很大程度上更愿意相信乃至支援由小国组成的地区组织，从而导致了一个非常突出的问题：国际社会包括政府和舆论一般不会关注南海问题的本源，而更多地从权力现实的角度将中国的正常行为理解为大国对小国的欺凌。⑦二是从国际层面寻求支持或解决途径。新加坡和马来西亚将白礁岛交由国际仲裁法庭仲裁，为通过国际途径解决地区领土争端提供了一个重要案例。而东盟争端解决机制的缺失以及东盟的低效，使相关国家更愿意借助域外国家介入或国际仲裁的方式来达到自身的目的。如菲律宾等国积极拉拢和利用美国在东南亚的军事和战略存在，寻求美国对其非法行为的支持和背书。但需要辨明的是，主张通过国际仲裁途径解决争端的一方并不必然具有道德优势及合法性。就菲律宾和越南而言，将其争端国际化的提议或实践，很大程度上是在利用其弱国身份以及美国对中国的防范等条件。相反，纯粹从国际法的角度，中国不仅有翔实的历史依据来证明中国长期以来对南海岛礁明确的主权主张，而且对争议岛礁也确实行使了管辖权。⑧

域外大国通过推动相关安全议题的国际化来实现各自的战略目的。从重返亚太到亚太再平衡，奥巴马政府加大了对亚太地区的关注力度，尤其是改变了小布什政府轻慢东盟的态度，对东盟多边机制更为重视并加大了投入。2012年，美国提议将东盟海事论坛扩大会议机制化，即反映了美国对亚太地区权力格局和地区形势变化的回应。一方面，东南亚海域的航行和航空自由与安全对美国的经济和军事安全具有重要意义，与东南亚国家的海事安全合作在美国的全球海洋战略中占有重要地位。另一方面，近些年来中国的快速发展以及在南海等区域进行的正常的维权和履责活动，被美国和一些周边国家视为对现状的破坏，对地区和平稳定的威胁。为此，美国一方面加强在该地区的军事安全存在，一方面加强与地区组织、盟友和朋友的政治安全合作。这种认识显然已经成为美国和一些周边国家合力推动南海等问题国际化的重要认知前提。在美国等国看来，南海问题有愈演愈烈之势，而当前在解决南海问题上缺乏有效的合作和冲突解决机制。虽然美国并不是南海争端中的前线国家，但是如果这一形势继续恶化，在与所谓的东南亚盟友和中国之间，美国将不得不进行慎重考量和选择，这将使美国处于相对被动的位置。因此，通过积极推动和支持地区内的合作和冲突解决机制，极力维持现状是美国当前对南海问题的基本立场。⑨这就可以解释为什么美国对东盟海事论坛的扩大化以及机制化如此热情。在很大程度上，美国对东盟海事论坛抱有希望和期待，希望这一论坛能够推进相关国家在功能领域的合作、降低冲突和对抗的程度，成为影响和塑造相关国家在南海等问题上的政策和行为的合作机制。⑩

二、大国推动的东南亚海事安全合作

东南亚海域是连接东亚大国与外部世界的重要能源、贸易通道，在地区乃至国际经济政治格局中占据非常重要的地位。这一背景构成了东南亚国家与外部大国加强海事安全合作的重要现实基础。近些年来，随着南海问题的升温，美国和日本对各自的总体国家战略和海洋战略进行调整，加强与东盟的海事安全合作遂成为美日等国介入地区事务和谋取国家利益的重要战略抓手。

(一)美国与东盟海事安全合作

2007年10月，美国发布了新的海洋战略《21世纪海权合作战略》(CS21)，取代了1986年制定的以消除苏联远海威胁为目标的海洋战略。这一战略强调预防战争与赢得战争同样重要，指出在和平时期，美国海军应该加强与其他国家的合作。与冷战前争夺海洋霸权的战略相比，当前美国的海洋战略一方面致力于巩固美国的海洋霸权，另一方面则更强调和平时期美国海军应具备人道主义救援和应对灾害(HA/DR)的能力。它们与威慑、力量投射、前线存在和海域控制共同构成了美国海军的六个核心能力。(11)这一战略转变为理解新时期美国与东盟的海事安全合作提供了基本思路。

CS21明确指出了美国海洋力量重点关注的两个区域，一个是西太平洋，另一个是波斯湾/印度洋。美国在东南亚海域有两个重要利益：一是在该地区海域的无障碍通行，即确保在任何国家12海里主权范围以外海域的自由通行。这对于美国的经济和战略利益具有重要意义。在每年通过南海的5万亿美元贸易额中，与美国相关的贸易超过1万亿。(12)同时，无障碍通行也是保障美国军事侦察、部署和投射的重要前提。二是东南亚地区的和平与稳定符合美国利益，冲突或安全形势的恶化将会给亚太地区的贸易、投资带来冲击，同时对美国的同盟体系和战略部署能力形成巨大的压力和挑战。(13)

因此，在美国的东南亚战略中，加强与东南亚国家的海事安全合作一直占据着非常重要的位置。2004年，美国曾向东南亚国家提出“地区海事安全合作倡议”(RMSI)，但因为印尼和马来西亚两国的疑虑和担心而搁浅。奥巴马政府时期，一方面，CS21的制定为美国与东南亚国家的海事安全合作提供了一个重要的战略指南，自然灾害频发和海域安全形势不确定的东南亚地区被视为美国新海洋战略的重要试验田；另一方面，美国总体战略向亚太倾斜，在美国看来，海事安全合作不仅是巩固美国与地区国家和组织关系的重要合作领域，更能借此来塑造海洋行为规范，建立机制化的合作框架(如东盟海事论坛扩大会议)，影响甚至遏制中国。

在传统安全领域，美国与东南亚国家海事安全合作的主要形式是联合军事演习。美国每年在亚太地区举办700项培训项目，进行170场军事演习。(14)在冷战时期，美国就与该地区盟友泰国、菲律宾建立了年度联合军演合作机制，即“金眼镜蛇”和“肩并肩”联合军演。