许婉如：浅析环境法受益者负担原则

【中文摘要】本文主要论述了环境法的受益者负担原则，主要是从受益者负担原则的起源，受益者负担原则的法律分析，以及受益者负担原则的贯彻实施三个方面对该原则进行阐述。“受益者负担”原则是从“污染者负担”原则发展而来，近年来，各国的污染已经从生产型污染向消费型污染转变，污染的责任主体不再仅仅是生产者和开发者，而且，就资源和产品的流向看，产品的生产、加工、储存以及贩卖等过程中都存在着环境和资源的受益者。作为“污染者付费原则”的发展，受益者负担原则能够更科学、更全面地矫正生态领域的外部性问题。

【中文关键字】受益者负担；环境法

一、受益者负担原则的缘起

环境污染的后果，就是损害环境质量，危害人体健康，直接或间接地造成一定的经济损失。为了消除环境污染危害，就必须付出一定费用，那么，对于环境污染和破坏造成的损失，以及治理环境污染所支付的费用，究竟应由谁来承担呢？针对污染者的责任问题，经济合作与发展组织（OCED）于1972年提出了“污染者负担”原则。由于这一原则有利于促进保护和合理利用环境和资源，防止并减轻环境污染损害，改变“企业赚钱污染环境、政府出资治理污染”的极不公平的社会现象，达到公平负担。该项原则很快就得到国际社会的认可，并被一些国家确定为环境法的一项基本原则。

“受益者负担”原则是从“污染者负担”原则发展而来。随着对环境问题认识的不断深入，消费型环境问题进入了视野。人们发现，一件产品的生命周期中，从生产环节，再到产品储存、运输、销售和使用等环节都存在对资源和环境容量的占用和消耗，但没有被计入环境成本。“受益者负担”的概念应运而生，要求从资源环境的开发利用过程中获得实际利益者，都应为环境与自然资源价值的减少付出相应的代价，而不再局限于资源的直接开发者和环境的直接污染者。作为对“污染者负担”原则的发展，“受益者负担”原则继承了前者对社会公平和环境正义的坚持，并且有效地解决了一些前者尚未覆盖到的环境成本负外部性问题。

近年来，各国的污染已经从生产型污染向消费型污染转变，污染的责任主体不再仅仅是生产者和开发者，而且，就资源和产品的流向看，产品的生产、加工、储存以及贩卖等过程中都存在着环境和资源的受益者。为此，日本在1993年制定的《环境基本法》中，提出了一个更为科学的概念，就是“受益者付费原则”，即只要从环境或资源的开发、利用过程中获得实际利益者，都应当就环境与自然资源价值的减少付出应有的补偿费用，而不局限于开发者和污染者。作为“污染者付费原则”的发展，受益者负担原则能够更科学、更全面地矫正生态领域的外部性问题。

二、受益者负担原则的法律分析

（一）对受益者负担原则中受益者的解读

“受益者负担”原则在我国环保工作的一些领域已经有了充分实践和体现。

一类是环境公共服务。居民日常生活消耗水资源，向水中排放污染物，以及抛弃生活垃圾。公共环境服务则通过水资源开采、污水收集处理和垃圾收集处置为居民提供日常生活必需品和良好的生活环境。居民作为受益者，定期缴纳水资源费、污水处理费和垃圾处理费，为公共服务的设备、管线、车辆、材料和人工等付费。

另一类是生态补偿。在国家生态功能区规划的指导下，我国对各级生态功能区按级别实行不同程度的保护和限制开发措施，通过发挥功能区保持水土、涵养水源、防风固沙、净化空气和提供生物栖息地等功能，为下游或周边地区发展提供资源和环境服务。享受服务的地区通过国家统一的转移支付对服务提供者付费。

综观以上两类模式，共同的特点是资源和环境的使用者都从资源环境中获取了利益，同时也对资源环境造成了一定的污染和破坏，但由于社会中存在着承担恢复和治理工作的主体，因而使用者并未直接承受污染和破坏带来的后果，受益大于付出，这就是他们被称为受益者的原因。因此，在“受益者负担”原则中，受益者的关键特征有二：一是消耗了资源环境价值，二是没有完全承担与之相应的后果。

（二）我国现行立法关于受益者负担原则的相关规定

我国现行立法关于受益者负担原则的相关规定污染者付费原则经由西方国家提出，即得到国际社会的广泛认可，各国都通过制定各种具体的制度对该原则予以体现并实施。我国《环境保护法》中，规定了具体的制度和措施来隐含这一基本原则。现行环境法第28条规定“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行”。第41条“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”上述规定明确污染者既要缴纳排污费，又有责任排除危害，赔偿损害。1996年，国务院颁布《关于环境保护若干问题的决定》中提出“污染者付费，利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则。为了实施污染者付费原则，我国制定了排污收费制度。2003年7月国务院颁布的《排污费征收使用管理条例》正式实施。作为受益者负担原则在生态补偿领域的实施，1998年修订的《森林法》第6条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用以提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。考察我国立法进程中受益者负担原则的有关规定，首先，我国已确立“污染者付费原则”为生态环境立法领域的一项基本原则。其次，我国现行立法中的“污染者付费原则”，其概念内涵和外延均显过窄，不能科学、全面地概括生态环境领域的外部性问题。再次，我国现行立法体现并实施受益者负担原则的制度较少，尚未显现出该原则在生态法体系中的指导性地位。

三、受益者负担原则的贯彻实施

（一）树立大环境的观念，改变我国“重污染防治、轻生态保护”的现状

我国现行环境保护法在以人类利益中心主义立法目的的指导下制定了“重污染防治，轻资源保护”的立法体制。这种体制已成为众多学者广泛质疑的焦点。现代环境问题是伴随着工业化而产生的，工业污染、生活污染等改变了生物圈的结构和功能，最终引起生态系统的失衡。我国环境保护虽然取得了积极进展，但环境形势严峻的状况仍然没有改变。一方面，我国环境污染问题未能有效遏制。另一方面，生态破坏加剧的趋势尚未得到有效控制。人们生活在自然生态系统之中，生产、生活过程中产生的废弃物随意排入环境所造成的环境污染和人们不合理的开发利用活动所造成的生态破坏相互联系、相互影响。一方面，生态环境的破坏，会直接或者间接影响生活环境；另一方面，生活环境的污染也会或迟或早影响生态环境。但是从总体上说，生态破坏对人类的危害更大，影响更长久。我国水土流失、土壤沙漠化、草地退化、森林蓄积量下降、矿藏资源遭破坏、生物多样性锐减的速度和程度令人触目惊心，无一不是生态破坏的恶果。生态环境的恶化降低了人类生活的质量进而威胁到人类的生存，成为制约国民经济和社会可持续发展的一个重要因素。因此必须改变我国“重污染防治、轻生态保护”的现状，将自然生态系统的保护与污染控制放在同等重要的地位。只有将自然资源生态系统的保护与污染控制放在同等重要的地位，才能正确把握可持续发展的本质，推进可持续发展的实践进程，这一点对自然生态环境脆弱的人口大国――中国而言，显得尤为重要。

（二）拓宽污染者付费原则的适用范围

我国现行立法确立的污染者付费原则显然已滞后于生态环境问题发展的需要，应当将污染者付费原则发展为受益者负担原则，并以该原则指导相关制度的构建。凡因开发利用生态环境与自然资源而致其价值减少者均应共同承担治理、恢复生态环境的责任。西部地区生态保护领域应当依据受益者负担原则建立生态补偿机制，通过生态受益者对生态保护者给予补偿、矿产开发者承担恢复生态的成本来纠正生态领域的外部性问题，促进西部生态公平。

（三）完善受益者负担原则的责任形式

各国采取的受益者负担原则的责任形式主要有收费和税收两种。我国现行立法是通过对排污者进行收取排污费作为生态环境的补偿费用来实施受益者负担原则的。这种责任形式过于单一，难以实现在不同的生态环境领域抑制污染的立法目的。税收杠杆具有强制性、无偿性、固定性等特点，可以减少在“征费”过程的政府执法成本和权力寻租现象，欧盟国家已经建立比较完善的“绿化税制”。我国应当完善受益者负担原则的责任形式，区分不同的环保领域而实行收费或税收制度。

（四）开发者养护，利用者补偿，污染者负担

环境资源的开发和养护紧密相连，开发的目的是为了利用，养护的目的则是为更好地利用创造条件。开发过程中的维护和开发后的后续整治、恢复可以使资源开发对环境和生态系统的影响减少到最低限度，可以节约和综合利用不可更新资源，保持可更新资源的最大增殖能力。也只有把开发和养护相结合，能实现资源的永续或长久利用，才能实现生态系统的良性循环和经济系统的可持续增长。其内容包括采取预防措施、整顿环境、恢复原状、承担整治费用或支付补偿费用。因此市场经济条件下的开发利用行为必须遵循价值规律，必须有偿地使用有价值的环境资源。凡是开发利用国家所有的环境资源的单位和个人，必须按照有关部门规定的标准向国家缴纳资源费（税）或生态补偿费（税）等有关税费。但是，在环境保护中利用与补偿虽是一种财产关系，但不能等同于普通的民事买卖关系。所谓的补偿不仅是对已利用的资源要有金钱上的对价，而且更重要的是利用者应对其已利用的环境资源可再生或开发替代所应付出的劳动予以补偿，对所耗用的自然资源、占用的环境容量和恢复生态平衡予以补偿，建立完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。制定和实施具有预防性的环境资源管理制度，强化环境资源的监督管理，加强环境监测和制度改革、创新。推广清洁生产，广泛运用环境经济评估以改善环境质量，促进为降低风险提供备选政策方案的科学研究，尤其是要加强环境影响评价制度的执行。

（五）克服政府在生态环保方面的制度性约束

我国生态环境建设的制度性约束主要表现在：首先，财政“分灶吃饭”制度对生态环境建设的制约。长期以来，我国在财政收入上，缺乏具有直接生态目的的税收项目，致使我国财政的功能偏重于经济功能和社会功能，而没有生态功能。这种情况严重影响着财政生态功能的发挥，不利于我国生态环境的保护，阻碍着我国生态补偿机制的建立。在财政支出上，我国生态建设财政支出主要依靠常规性财政项目，并且省级以下的财政转移支付制度极不健全，导致财政支出层层截留，财政支付不到位的现象经常发生，生态建设资金得不到很好的保障。其次，行政管理体制对生态环境建设的约束。这与干部的任期制有关；其次干部的考核机制上还存在明显的产值导向和速度导向；环保部门隶属当地政府，环境执法较多地受到当地党政部门的干预，难以独立执法；部门割据使生态建设和环保的行动难以协调一致。再次，投融资体制对生态环境建设的制约。投资渠道单一，投资收益无法保障，项目周期长，直接经济效益低，金融机构不愿大量提供融资，只能以政府的财政投资为主。最后，法律法规制度对生态建设的制约。法律法规体系不完整；法律法规之间的协调性不够；生态环境建设的目标责任不明确；现行法律法规未规定生态环境建设的投入力度；执法不力，执法阻力大；相关法律法规对政府违法责任规定模糊，处置不力等。目前需要从具体制度方面不断完善：应逐步建立和完善环境保护相关法律体系，建议在综合性环境保护法中增设“养护者受益”这一基本原则，