杨朝霞：论环境公益诉讼的权利基础和起诉顺位

【摘要】环境公益不同于由多个人身和财产私益所构成的环境众益，它是指环境基于其生态服务功能而提供可满足人类多种需求的自然资源和生态产品所承载的公共性利益。当下法律框架下民事制度、行政制度和诉讼制度保护环境公益的不足，为自然资源物权和环境权的创设以及环境公益诉讼制度的确立，萌生了现实上的需求。环境权、自然资源国家所有权和诉讼信托理论，为环境公益诉讼提供了实体权利依据，奠定了理论基础。实际上，我国的环境公益诉讼，包括公益性环境权诉讼、自然资源所有权诉讼和环境权信托诉讼三大类型。至于起诉顺位的设置，应依实体权利依据的不同而作相应安排：以自然资源所有权为基础，环保机关为第一顺位，检察机关为第二顺位，公民和环保组织为第三顺位；以环境权为基础，公民和环保组织为第一顺位，环保机关为第二顺位，检察机关为第三顺位。

【关键词】环境公益诉讼；权利基础；生态产品；环境权；自然资源物权；起诉顺位

环境公益诉讼的基础理论和制度设计问题，一直是学者们所共同关注的重大议题，尤其自2007年贵阳成立环保法庭以来，更是一度成为研究的热点和焦点。然而，不无遗憾的是，这些蔚为壮观的学术成果，大多“过于关注技术细节和制度设计”[1]，而忽视了一些宏观性和本源性的理论问题，以致于浅层次的重复性论述居多，鞭辟入里的真知灼见颇少。深层次的原因主要是，缺乏对环境公益诉讼高瞻远瞩的设计和严丝合缝的论证，没有从环境法学和环境科学相融合的视角出发，积极探索理论研究的合理进路，并进行剥茧抽丝式的剖析。以下，本文试以环境公益的界定为逻辑起点，以环境公益的法律保护为逻辑主线，对环境公益诉讼的权利基础和起诉顺位问题作一点基础性和开创性的探索，敬请方家指正。

一、环境公益及其法律保护的审视：确立环境公益诉讼的逻辑基础

（一）环境公益的界定：研究环境公益诉讼的逻辑起点

环境是人类生产生活的物质基础和前提条件。以环境对人的生态服务功能为理据，我们可把与环境有关的人类利益分为三类。一是人格利益。人活在环境中，人的生命和健康等人格利益同环境质量的好坏息息相关，譬如严重的空气污染可致人生病甚至死亡。二是财产利益。环境是人类生产生活的物质基础和外部条件，大部分财产的获取、维持和实现均离不开良好的环境，而环境的污染和破坏可导致财产受损，譬如养殖的鱼虾会因水污染而死亡。三是环境利益，指环境因具有多种生态服务功能[2]（如下图1）而蕴含的利益。由于环境属于典型的公共物品（具有较明显的非排他性和非竞争性），其承载的利益往往表现为公共利益。换言之，环境利益在本质上应属于公益的范畴[3]。

人格利益和财产利益均属于个体所有，本应属于私益的范畴，但是，当这些人格和财产利益涉及不确定多数人时，便具有了公益的某些特征（如广泛性），因而很多时候被纳入广义公益的范畴，如受产品质量问题所影响的消费者利益。为示区别，姑且把这种公益称为众益。据此，我们可把广义上的环境公共利益界分为环境众益和环境公益两大基本类型。

1.环境众益

所谓环境众益，是指以良好环境为条件，为不确定多数人所享有的私人人格利益和财产利益所构成的利益。环境众益具有如下特性：

其一，从利益属性上看，环境众益本属于“人格”或“财产”利益，之所以称为“环境”利益，是由于它是一种与环境质量的好坏息息相关的利益（interest about environment）。譬如，大气污染致使果树死亡，果农收益受损的财产利益。

其二，从存在形态上看，环境众益体现为由不确定多数人所享有的多人私益。这种公益本属于私益的范畴，但因为此类私益受影响的主体众多，体现了一定的群体性、普遍性和广泛性，于是常被视作公益。譬如，PM2.5所致的雾霾天气，使该区域的多人生病甚至死亡[4]，这种健康利益便具有公益的表征。

其三，从制度保障方式上看，出于成本效益的考虑，法律上通常采用总体性、一体化的处理方式，如代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等。这是因为，将环境众益作为个体私益进行分别保护和救济，不仅成本更高，还会产生有违司法统一的不良后果（类似案件被不同处理）。依此而言，以环境众益为基础的诉讼，本质上应属于环境私益诉讼的范畴。

2.环境公益

所谓环境公益，是指环境因具有生态服务功能而能满足人的多种需要所承载的公共性利益。此为中义上的环境公益。环境公益具有如下特性：其一，从利益性质上看，环境公益是人们对环境“本身”的利益（interest to environment），是真正的“环境”利益，而不是与环境相关的“人身”和“财产”利益。其二，从利益特性上看，环境公益具有公共性（为社会成员共同享有，具有较为典型的非排他性和非竞争性）等特征，属于客观、实在的公共利益。根据利益性质的不同，可将环境公益分为经济性环境公益和生态性环境公益两大类型（如下图2）。

类型一：经济性环境公益。这是指环境要素因能提供具有财产价值的产品（自然资源产品或环境容量产品）而蕴含的利益。这种公益具有直接性（与人类生产生活直接相关）、财产性（可产权化，具有交换价值）等特征，具体又可细分为两类：（1）资源性环境公益，指环境要素因提供具有经济价值的天然资源而蕴含的利益。譬如，森林资源、水资源、水产资源、野生动植物资源等自然资源均具有经济价值。（2）容量性环境公益，指环境要素因提供具有可分配的环境容量（能稀释和净化污染物质，可价值化）而承载的环境利益[5]。譬如大气环境容量、水环境容量、碳环境容量均可作为排污指标，进行分配和交易（如排污权交易和碳汇交易）。

类型二：生态性环境公益。这是指环境要素因能提供不具有直接经济价值[6]的生态产品[7]而蕴含的利益，此为狭义的环境公益。这种公益具有整体性（不可分割）、公共性（非排他性和非竞争性）、开放性（利益主体不是封闭固定的，不排斥后来者共享）、弱私性（对私人的影响较小，往往无明显紧迫性，景观性利益尤其如此）、再生性（对生态产品的消费只要不超过其承载极限，就能源源不断地获取和享受其生态服务。因为作为利益源头的生态产品具有自我修复和更新的能力）等特征。

根据利益属性的不同，可将生态性环境公益细分为两类：（1）人居性环境公益，指大自然因提供作为人类生产生活所需的良好人居环境这类生态产品蕴含的环境利益。譬如，洁净的空气、清洁的水源、良好的采光和通风、自然的声音、美好的景观，均蕴含着环境利益。（2）调节性环境公益，即大自然因提供具有调节生态平衡、保障生态再生力等生态服务功能的生态环境这类生态产品而蕴含的环境利益。譬如，作为生态产品的森林，具有净化环境、涵养水源、保持水土、调节气候、防风固沙、维护生态平衡等生态调节服务功能而蕴含的环境利益。要注意的是，调节性环境公益中既有直接服务于人类的直接性公益（如净化空气等），也有间接服务于人类的间接性公益（如保持水土、维护生态平衡等）。

对于经济性环境公益和生态性环境公益的关系，需特别指出的是，二者在很多时候可为同一种自然要素所承载。譬如，作为自然要素的河流，可因提供淡水资源和水产资源而承载资源性环境公益，可因提供排污指标而承载容量性环境公益，可因提供清洁水源和自然景观而承载人居性环境公益，还可因容纳和稀释污染物质、调节局部气候而承载调节性环境公益。

对于环境众益和环境公益的关系，需把握的是，环境众益的受损往往以环境公益的受损（受益）为前提或前奏（如图3）[8]。不过，由于环境具有一定的自我调节、自我恢复和自我更新等功能，环境公益受损并不必然发生环境众益的受损，譬如河流因企业排放废水而遭受污染，环境公益受损，但河水的自净作用使得河流逐渐恢复清洁，并未后续产生人身和财产损害。

对于人身、财产方面的环境众益受损，现行法律已提供了诸如特殊侵权责任（无过错责任、因果关系推定、三年诉讼时效等）、环境行政调处、代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等较为全面、完善的救济方式。那么，当环境公益（特别是生态性环境公益）受到现实或潜在危害时，现行立法框架下的法律制度能否提供充分、有效的保护和救济呢？

（二）环境公益法律保护的不足：创设环境公益诉讼的逻辑前提

环境公益是一种早就客观存在的利益，但只是面对现代环境危机才成为稀缺，需要法律提供保护。然而，我国现行法律制度对这种新型利益的保护却明显捉襟见肘。

1.环境民事制度力不从心

在现有法律体系中，作为万法之母的民法，在调整社会关系和维护合法权益方面发挥着最为重要的作用，然而，当面对环境公益时，其现有的权利制度便显得力不从心：[9]

（1）所有权制度的不足。其一，环境要素无法成为所有权的对象。按照传统所有权理论，作为所有权对象的物必须具有可支配性。然而，大气、水流、森林等环境要素，难以为人力所直接支配和控制，不能成为所有权的对象，无法通过传统民法进行保护。其二，根据传统民法“私法自治”和“所有权绝对”的原则，公民无权对他人所有的物（如水流、森林、草地等）主张维护环境质量的权利，也无权对他人过度开发利用自然资源（自然资源私有时）和胡乱排放污染物质的行为进行干涉。其三，即使对所有权进行所谓社会化（如以“财产所有”为中心改为以“财产利用”为中心）乃至生态化改造[10]，其环境公益保护的功能也是十分有限的。一般来说，这种生态化的改造只能将环境保护的理念融入“公序良俗原则”、“禁止权利滥用原则”等物权法的原则，将节约资源和保护环境的公法限制或公法义务嵌入物权制度之中，如规定所有权人不得随意丢弃垃圾废物、排放污染物质、释放噪音眩光等。这确实有一定意义，但问题是，对于他人污染和破坏环境的行为，只要未损及其所有权，该所有权人便无权起诉要求其保护环境。因此，所有权的生态化，对于环境公益保护的功能相当有限。其四，以所有权为基础的侵权救济制度，由于只是以保护财产本身的安全为中心，故也只能对环境公益实现附带性、间接性和滞后性的保护（具体见下文论述）。

（2）人格权制度的不足。人格权是作为民事主体必备的、以人格利益为标的，并为法律所确认和保护的权利，可分为物质性人格权（包括生命权、健康权、身体权等）和精神性人格权（包括姓名权、肖像权、隐私权、名誉权等）[11]。尽管环境公益同人格利益具有一致性，但毕竟不是人格权的标的，故运用人格权制度只可对环境公益进行间接、附带和有限的保护。譬如，通风、采光、景观等方面的舒适性环境公益，现行立法框架下的人格权制度便只能爱莫能助了。

（3）相邻权制度的不足。相邻权，是指在相互毗邻不动产的所有人或使用人之间，在通风、采光、通行等方面，任何一方为了合理行使其所有权或使用权，享有由法律直接赋予的要求其他相邻方提供便利或接受一定限制的权利。相邻权的实质是对不动产所有权或使用权的限制或延伸，其目的是为了调和冲突，谋求多位相邻不动产权利人总体利益的最大化。一般而言，相邻关系主体双方总是同处一定空间范围的环境中，在环境权尚未确立时，相邻权在处理采光、通风、恶臭、油烟、噪音等方面的环境纠纷方面一直发挥着重要的作用。

然而，相邻权制度维护环境公益功能有限：1）相邻权的适用范围有限。基于相邻关系原理，主张环境利益须满足以下几大条件：[12]一是对不动产享有物权；二是与另一方不动产彼此相邻，即存在相邻关系；三是不同主体对各自不动产的权利行使之间发生冲突。如此一来，相邻权保护环境利益将面临难以客服的挑战：首先，即使某不动产正遭受另一不动产权利人污染和破坏环境的不良影响，如果对该不动产不享有物权，便无权运用相邻权来保护环境。譬如，当新建的高楼遮挡了公园的阳光，损害了公园的景观时，对该公园没有物权的市民当然无权以相邻权为依据来保护此种采光和景观方面的环境公益。再如，对于道路噪声和尾气污染问题，行人也不能运用相邻权来保护其声音环境和大气环境。其次，环境污染侵害大多表现为污染物质进入大气、河流、海洋等环境之中，经扩散、迁移、累积、复合等效应后，造成并不相邻的远距离人身和财物损害。譬如，对于损害范围广泛的水污染、大气污染以及海洋污染等，难以运用相邻权进行环境公益以及人身和财产私益的保护。尽管曾有学者试图将现有相邻权改造为环境保护相邻权――不要求有严格的土地上的连接，可以基于环境的生物性、地理上的整体性、生态的连锁性和环境影响的广泛性而发生更大范围的“相邻”[13]――来扩大相邻关系的范围，